12.12.2024
Subpaństwowe kontakty Chin z Europą Środkowo-Wschodnią, przez ostatnie lata rozwijały się intensywnie, mimo ograniczeń formatu 14+1. Chińskie miasta i prowincje zaangażowały się w partnerstwa z miastami i regionami EŚW, co widać w licznych inicjatywach, takich jak fora burmistrzów czy promowanie inicjatywy Pasa i Szlaku. Kluczowymi obszarami współpracy są kwestie gospodarcze, jednak wiele działań pozostaje na poziomie deklaracji politycznych z kilku powodów omówionych w tym wpisie.
Polityczny kontekst współpracy subpaństwowej Chin z EŚW
Na spotkaniu z przywódcami państw i szefów rządów 16+1 w Pekinie w listopadzie 2015 roku, Xi Jinping stwierdził, że „dotychczasowa współpraca Chin i EŚW otworzyła nową ścieżkę rozwijania relacji między Chinami i tradycyjnymi przyjaciółmi, wprowadzając innowacje do praktyki relacji pomiędzy Chinami i Europą ustanawiając nową platformę współpracy Południe-Południe, posiadającą cechy właściwe dla współpracy Północ-Południe”.
Takie sformułowanie, po pierwsze świadczy, że jeszcze trzy lata po uruchomieniu formatu 16+1, inicjatywa ta była przez stronę chińską uważana za rokujący mechanizm współpracy. Dziś już wiadomo, że nie spełniła ona pokładanych w niej nadziei, nie licząc dobrych stosunków ChRL z Serbią oraz Węgrami, co tylko potwierdza, że w rzeczywistości 16+1 służyła do promocji chińskiego bilateralizmu pod „płaszczem” multilateralizmu. Po drugie, Xi wskazał jasno, że Europę Środkowo-Wschodnią traktuje, jako obszar „Globalnego Południa”, co już wtedy nie odpowiadało rzeczywistości gospodarczo-politycznej regionu.
Niemniej, proponowana chińska strategia znalazła również odniesienie w kontekście subnarodowego wymiaru współpracy z EŚW. Podczas szczytu Chiny-CEEC w 2021 roku sygnał ze strony przewodniczącego Xi Jinpinga był jasny, chodziło o „wzmocnienie” współpracy ekonomicznej „moglibyśmy kontynuować rozwój parków przemysłowych na potrzeby współpracy biznesowej między Chinami a Europą Środkowo-Wschodnią w chińskich miastach, takich jak Ningbo i Cangzhou”.
Rzeczywiście, współpraca na poziomie miast i regionów stanowi znaczny komponent w całości relacji Chin z Europą Środkowo-Wschodnią. Zacieśnianiu tych relacji służyły inicjatywy promowane przez stronę chińską. Jedną z nich było The China-Central and Eastern European Countries (CEEC) Mayors Forum w Ningbo, które odbyło się w 2018 roku. Zgromadziło 22 przedstawicieli z miast EŚW oraz 32 delegatów miejskich z 14 chińskich prowincji wraz z ekspertami, naukowcami oraz przedsiębiorcami. Została na nim podkreślona rola pogłębienia współpracy regionalnej i wspólnego opracowania polityki Inicjatywy Pasa i Szlaku. Po raz kolejny padły hasła o „budowaniu platformy współpracy na zasadach przyjaźni, współpracy, rozwoju i wzajemnych korzyści”.
Identyczna inicjatywa w tym samym mieście odbyła się w 2019 roku. Wtedy udział wzięło 23 urzędników z miast EŚW oraz przedstawiciele z Hefei, Shaoxing i Zhoushan. Burmistrz Ningbo, Qiu Dongyao, podkreślił rolę współpracy w ramach innowacji, gospodarki, handlu, inwestycji, cyfryzacji oraz budowy smart cities w EŚW. Wspomniał też o istotnej roli turystyki, ponieważ „w 2018 roku ponad 1,4 miliona chińskich turystów odwiedziło EŚW, a 350 tysięcy obywateli EŚW odwiedziło Chiny”.
Kolejną flagową inicjatywą subpaństwową w ramach 16+1 jest Forum Burmistrzów Stolic Chin i Europy Środkowo-Wschodniej. Pierwsza edycja China-CEEC Capital Mayors Forum odbyła się w 2016 roku w Sofii, druga w 2017 w Podgoricy a trzecia w 2018 roku w Belgradzie. Natomiast, w 2019 roku odbyła się czwarta odsłona w Tiranie pod hasłem „zrównoważony rozwój miast”. Udział w nim wzięli przedstawiciele m.in. stolicy Albanii, Sarajewa, Podgoricy, Skopje, Belgradu oraz wiceburmistrz Pekinu. Podczas szczytu duży nacisk został położony na relacje albańsko-chińskie, co podkreślił ambasador Chin w Albanii „dzięki współpracy w ramach Inicjatywy Pasa i Szlaku oraz ram Chiny-EŚW, relacje między Albanią a Chinami rozwijają się szybko oraz stabilnie”. W 2021 roku miało miejsce 5th China-CEEC Capital Mayors Forum, ale tym razem w Sarajewie, podczas której obecni byli przedstawiciele m.in. Tirany, Belgradu, Aten, Podgoricy i Bukaresztu. Z obecnymi zdalnie połączył się Chen Jining, czyli burmistrz Pekinu. Wygłosił on przemówienie podkreślając kilka istotnych kwestii dotyczących przyszłości kooperacji Chin z EŚW.
Partnerstwa subpaństwowe pod kątem ilościowym
W przypadku 218 miast EŚW liczących ponad 50,000 mieszkańców, 103 z nich współpracuje z Chinami, nawiązując łącznie 177 unikalnych więzi partnerskich. Natomiast, w przypadku 136 regionów, 61 współpracuje z Chinami, nawiązując łącznie 105 unikalnych powiązań partnerskich. Obrazuje to ogromną skalę tego zjawiska i podkreśla znaczący wymiar współpracy na poziomie subpaństwowym – przynajmniej na obszarze deklaratywnym.
Z perspektywy EŚW, wśród miast najwięcej chińskich partnerów ma chorwacki Zagrzeb (10), niewiele mniej słoweński Maribor (dziewięć) oraz bułgarska Sofia (siedem). Cztery miasta tj. Belgrad, Lublin, Ryga oraz Tallinn mają po czterech chińskich partnerów. 11 miast ma trzech partnerów, w tym m.in. Budapeszt, Bukareszt, Debreczyn, Kowno, Kragujevac, Pecz, Płowdiw, Rijeka i Zadar. Spośród regionów, to wciąż stolica Chorwacji ma najwięcej nawiązanych partnerstw z uwagi na swój specjalny status administracyjny – miasta, jak i regionu. Siedem nawiązanych partnerstw ma węgierski region Pest, pięć chorwacka żupania medzimurska, a żupania varażdińska cztery. Cztery regiony mają trzech partnerów (kraj morawsko-śląski, województwo śląskie, województwo pomorskie oraz kraj preszowski).
Spośród 156 partnerstw miejskich w Europie Środkowo-Wschodniej, 122 zostało sformalizowanych w drodze podpisanych umów partnerskich, co wskazuje, że miasta dążą do sformalizowania swoich partnerstw w celu bliższej i bardziej zintensyfikowanej współpracy. Podobnie sytuacja wygląda na poziomie regionów – na 78 unikalnych partnerstw regionalnych w Europie Środkowo-Wschodniej, 45 jest sformalizowanych na podstawie podpisanej umowy partnerskiej. Posiadanie spisanego dokumentu jest w pewien sposób legitymizacją namacalnie potwierdzającą istnienie współpracy, ponieważ nawet, gdy kooperacja jest nieaktywna, to umowa może być wykorzystywana w celach politycznych przez władze lokalne, ponieważ podkreśla dążenie strony chińskiej do wzmacniania współpracy w oparciu o formalne zobowiązania, co zwiększa ich użyteczność.
Nawiązywanie partnerstw w perspektywie czasowej
Dwa najstarsze partnerstwa sięgają 1980 roku i powstały pomiędzy Zagrzebiem a Szanghajem oraz Belgradem a Pekinem. Partnerstwo Lublany z Chengdu, założone w 1981 roku, jest tylko o rok młodsze. W ujęciu ogólnym współpraca zaczęła się intensyfikować dopiero w latach 90. XX wieku, kiedy partnerstwa nawiązały trzy miasta węgierskie (Budapeszt, Debreczyn i Győr), dwa miasta polskie (Łódź i Poznań) oraz dwa miasta chorwackie (Rijeka oraz Zagrzeb). Ponadto jedno miasto słowackie (Żylina), jedno rumuńskie (Kluż-Napoka), jedno bułgarskie (Stara Zagora) i jedno estońskie (Tallinn). W ciągu tej dekady łotewskie miasto Ryga również nawiązało dwa partnerstwa.
Umowa Zagrzebia z Szanghajem sięgająca 1980 roku jest ponownie najstarszym istniejącym partnerstwem z Chinami, ale tym razem wśród regionów EŚW. Pięć lat młodsza jest współpraca województwa pomorskiego z tym samym chińskim miastem. W latach 90. XX wieku swoje partnerstwa ustanowił węgierski region Csongrád-Csanád z regionem Shanxi, rumuńska Tulcza z miastem Suzhou oraz Zagrzeb z Pekinem. Wraz z początkiem nowego milenium swoje współprace zapoczątkowały regiony takie jak Arad z prowincją Hainan, okręg Marusza z prowincją Shanxi oraz Pest z prowincją Hebei. Tylko osiem partnerstw regionów Europy Środkowo-Wschodniej nawiązanych przez 20 lat wskazuje, że kierunek chiński nie cieszył się wtedy dużym zainteresowaniem wśród władz europejskich, nawet pomimo otwarcia się Chin na zagraniczne kontakty w ramach reform przewodniczącego Deng Xiaopinga. Jednak z drugiej strony, EŚW w tamtym okresie była w zbyt małym stopniu zdecentralizowana, aby rozwijać kontakty paradyplomatyczne.
Liczba partnerstw pomiędzy Europą Środkowo-Wschodnią a Chinami zaczęła gwałtownie rosnąć po 2004 roku, wraz z akcesją niektórych państw do Unii Europejskiej (Czechy, Estonia, Litwa, Łotwa, Polska, Słowacja, Słowenia, Węgry). W tym okresie, do 2012 roku, nawiązano łącznie 41 partnerstw miejskich. Wśród regionów w tym przedziale czasowym nawiązano łącznie 16 partnerstw, czyli aż o osiem więcej niż przez dwie dekady pomiędzy 1980 a 2000 rokiem. Tym samym wzrost pozycji tych państw na arenie międzynarodowej oraz zacieśnienie współpracy ponadnarodowej z Chinami w ramach UE, doprowadziły do rozwoju kontaktów na poziomie subpaństwowym. Widać więc, że wzmożone kontakty lokalne są powiązane ze wzrostem znaczenia kontaktów rządowych na linii państwa EŚW i ChRL. Warto w tym kontekście dodać, że w 2004 roku Hu Jintao wizytował Polskę, Rumunię oraz Węgry, rok później Czechy a w 2009 roku Serbię oraz Chorwację. Co więcej, wzrost liczby partnerstw subpaństwowych, w tym okresie, należy też wiązać z proeksportowym modelem gospodarki chińskiej, zarówno na poziomie lokalnym jak i centralnym. Model ten zakładał nadanie priorytetu rozwijaniu produkcji towarów przeznaczonych na eksport, co miało na celu szybki wzrost gospodarczy oraz akumulację kapitału.
Największy przełom w relacjach nastąpił w 2012 roku, kiedy powstała inicjatywa 16+1 zrzeszająca pod chińskim „parasolem” państwa z regionu Europy Środkowo-Wschodniej. Rok później przewodniczący Xi Jinping ogłosił Inicjatywę Pasa i Szlaku, dając „zielone światło” chińskim miastom oraz prowincjom do intensyfikacji współpracy międzynarodowej. Od chwili uruchomienia BRI powstało aż 88 unikalnych partnerstw miejskich. Podobnie w przypadku regionów, aż 40 na 78 z nich zaczęło współpracować z Chińczykami po 2012 roku. Widać zatem, że intensywne stosunki dyplomatyczne na szczeblu centralnym oraz otworzenie się Chin na poziomie subnarodowym, dzięki uwarunkowaniom polityki wewnętrznej, wpłynęły na intensyfikację kontaktów lokalnych. Z całą pewnością można więc uznać chińskie inicjatywy wewnętrzne, oddziałujące międzynarodowo, za determinantę współpracy z Europą Środkowo-Wschodnią na poziomie lokalnym.
***
Podsumowując, strona chińska zdaje sobie sprawę z istnienia lokalnego kanału kontaktów z EŚW i stara się to wykorzystywać, nawet pomimo „zamrożenia” kontaktów na forum 14+1. Świadczy o tym fakt, że prawie wszystkie miasta oraz regiony współpracujące z Chinami prowadzą swoje działania w drodze wzajemnych oficjalnych wizyt. Tym bardziej, że formy współpracy z partnerami chińskimi w wielu miastach czy regionach opierają się przede wszystkim na współpracy gospodarczej, czy też biznesowej.
Niemniej, warto zauważyć, że Chińczycy powielają niektóre schematy, które zadecydowały o fiasku ponadnarodowej inicjatywy 16+1. Przede wszystkim podczas szczytów China-CEEC Capital Mayors Forum oraz The China-Central and Eastern European Countries (CEEC) Mayors Forum chińscy urzędnicy replikują te same hasła o współpracy i bliskości interesów. Wciąż jednak nie są one wypełnione namacalną treścią np. w przypadku budowy zapowiadanych smart cities w EŚW. W tym kontekście wspólne inicjatywy z całą pewnością spowolniła, a często wręcz zahamowała pandemia COVID-19, która uniemożliwiła regularne kontakty. Również kwestie związane z architekturą bezpieczeństwa w Europie odegrały rolę w „rozbracie” Chin z EŚW. Państwa, a zarazem miasta oraz regiony europejskie stały się ostrożniejsze odnośnie do współpracy z chińskimi partnerami, będącymi sojusznikami Rosji.
Po drugie, nawet forum kontaktów subpaństwowych jest traktowane przez Chińczyków jako format do zacieśniania kontaktów bilateralnych z państwami EŚW. Potwierdzeniem tego może być spotkanie z Premierem Albanii, Edi Ramą, podczas szczytu w Tiranie w 2019 roku. Ostatecznie, należy zwrócić uwagę na to, że na forum burmistrzów goszczą przedstawiciele tylko niektórych państw EŚW i to przeważnie tych, które nie wchodzą w skład UE (Albania, Bośnia i Hercegowina, Serbia, Macedonia Północna). Dokładnie tak samo, jak w ramach 16+1, Chińczycy „celują” więc w zintensyfikowaną współpracę ze słabiej rozwiniętymi państwami EŚW, podkreślając istotę swojej wizji rozwoju w tym regionie. Co więcej przepełnione szumnymi deklaracjami natury politycznej fora burmistrzów pełnią dla ich organizatorów – władz Ningbo oraz Pekinu rodzaj „okna wystawowego na świat”, co pomaga im się piąć w hierarchii Komunistycznej Partii Chin, co jest typowe dla systemu nomenklatury w Chinach.