Niemiecka strategia dotycząca relacji z Chinami

Joanna Ciesielska-Klikowska

21.07.2023

W czwartek, 13 lipca, rząd Republiki Federalnej Niemiec przedstawił pierwszą strategię dotyczącą relacji z Chinami. Gabinet kanclerza Olafa Scholza przyjął 64-stronicowy dokument, który ma służyć jako wytyczna dla obecnych i przyszłych interakcji z tym państwem. Strategia była oczekiwana zarówno w Niemczech, w Unii Europejskiej oraz w skali globalnej.  Niewątpliwie politycy i przedsiębiorcy w Europie i poza nią zainteresowani byli tym, w jaki sposób największa gospodarka UE przedefiniuje swoje stanowisko wobec ChRL, która jest ekonomicznie kluczowym dla Niemiec, ale coraz bardziej asertywnym w wielu względach partnerem.

Warto przyjrzeć się temu, co znalazło się w strategii - jakie są jej główne priorytety, które obszary rząd w Berlinie postrzega jako kluczowe pola współdziałania i rywalizacji z Chinami, oraz w jaki sposób widzi potrzebę kooperacji z szerokim środowiskiem międzynarodowym.

Dokument podkreśla zarówno chęć współpracy, jak i narastające różnice w relacjach z komunistycznym rządem w Pekinie. Według tekstu strategii, rząd niemiecki zamierza zmniejszyć gospodarcze zależności od Chin, jednak nie planuje dokonać fundamentalnej zmiany kursu.

Strategia zogniskowana została wokół kilku kluczowych celów:

  • wypracowania lepszych możliwości dla realizowania wartości i interesów RFN w kontekście skomplikowanych relacji z Chinami;
  • wskazania sposobów i narzędzi, dzięki którym Berlin może współpracować z Pekinem, nie narażając wolnościowego i demokratycznego stylu życia, suwerenności, dobrobytu, ale i bezpieczeństwa oraz partnerstw z innymi państwami;
  • wprowadzenia ram, w których poszczególne ministerstwa będą mogły konsekwentnie kształtować swoją politykę wobec Chin;
  • wdrożenia szerokiej bazy umożliwiającej wzmożoną koordynację polityki wobec Chin z udziałem interesariuszy (również pozapaństwowych) w Niemczech i Unii Europejskiej, ale także poza kontynentem europejskim.

Już we wstępie założono, że realizacja tych celów jest możliwa wyłącznie w ramach prowadzenia wielopoziomowej polityki Niemiec, uwzgledniającej zarówno sferę wewnętrzną, relacje bilateralne z Chinami, ale i współpracę z instytucjami unijnymi.

Dokument podzielony został na sześć części. Wprowadzenie nakreśla znaczenie relacji dwustronnych z ChRL, uwypukla cele dokumentu i wskazuje, dlaczego Państwo Środka należy określać jako partner, konkurent systemowy oraz rywal (wedle terminologii przyjętej w dokumencie UE z marca 2019 roku). Ponadto zawiera wypunktowane wartości i interesy, jakie w relacjach bilateralnych mają przyświecać obecnemu i kolejnym rządom Niemiec. Zaliczono do nich (w kolejności): utrzymanie liberalnego porządku demokratycznego i gospodarki opartej na zasadach rynkowych, zachowanie jedności i suwerenności europejskiej, ochronę porządku międzynarodowego, przestrzeganie prawa międzynarodowego, poszanowanie praw kobiet i praw grup marginalizowanych, wsparcie społeczeństwa obywatelskiego, ochronę zasobów naturalnych, wspieranie uczciwej konkurencji, zachowanie otwartości rynków i zrównoważonego rozwoju, dbanie  o wzajemność i minimalizowanie zależności, prowadzenie „polityki jednych Chin” przy jednoczesnym wspieraniu utrzymania bezpieczeństwa Tajwanu i jego aktywności w organizacjach międzynarodowych.

Część 2 tekstu skupia się na niemieckiej strategii wobec Chin w ramach wspólnej polityki UE względem tego azjatyckiego partnera. Niemiecki rząd podkreśla znaczenie wspólnego podejścia Unii Europejskiej do ChRL i wskazuje na konieczność prowadzenia współpracy z innymi państwami europejskimi. Niemcy dążą do wzmocnienia spójności i koordynacji w podejściu do Chin, zarówno na poziomie bilateralnym (np. poprzez konsultacje międzyrządowe), jak i multilateralnym. Wskazują, że wprowadzenie w życie zapisów Kompleksowej Umowy Inwestycyjnej (Comprehensive Agreement on Investment, CAI), wynegocjowanej na koniec niemieckiej prezydencji w Radzie UE w grudniu 2020 roku, jest aktualnie niemożliwe. Jednak wartościowe byłoby utworzenie dodatkowego formatu szczytu UE-Chiny na szczeblu szefów państw i rządów oraz przywódców instytucji UE. Niemcy akcentują ponadto solidarność wobec państw członkowskich, które doświadczają presji ekonomicznej i chcą prowadzić wspólne działania w celu wzmocnienia UE jako gracza geopolitycznego.

Dwustronne relacje z Chinami opisane są w części 3. Jest to najbardziej rozbudowany rozdział tekstu. Punktem wyjścia jest rok 1972 i nawiązanie stosunków dyplomatycznych między RFN a ChRL. Od tego czasu Niemcy i Chiny zbudowały szeroką i bliską sieć powiązań w dziedzinach polityki, biznesu, nauki i społeczeństwa, w tym wprowadziły liczne partnerstwa między regionami, miastami i gminami. Niemniej jednak, w ostatnich latach wymiana między tymi dwoma krajami zmalała, głównie z powodu utrudnień ze strony chińskiego rządu w dostępie do społeczeństwa obywatelskiego, mediów, instytucji badawczych i agencji rządowych. Ta sytuacja doprowadziła do narastającej asymetrii w relacjach.

Berlin podkreśla, że wzrost roli Komunistycznej Partii Chin oraz nacisk na bezpieczeństwo i stabilność w Chinach przyniosły ze sobą „cofanie się w dziedzinie praw obywatelskich i politycznych, takich jak wolność prasy i opinii”. Ponadto, „kulturowa tożsamość i ekspresja mniejszości etnicznych i religijnych zostały poddane presji”, o czym świadczą naruszenia praw człowieka w regionach autonomicznych Xinjiangu i Tybetu. Chiny naruszyły również autonomię Hongkongu, ograniczając swobody obywatelskie i zmniejszając zakres działania jego mieszkańców w sferze politycznej, co jest sprzeczne z ich międzynarodowymi zobowiązaniami.

Mimo tych wyzwań, rząd federalny Niemiec uznaje, że współpraca z Chinami jest niezbędna, ponieważ żaden z głównych światowych problemów nie może być rozwiązany bez udziału Chin. Jednakże, współpraca ta musi być oparta na otwartym dialogu, poszukiwaniu wspólnego gruntu i dążeniu do przezwyciężania nierówności w relacjach. Podkreśla znaczenie prowadzenia konsultacji międzyrządowych, w tym powrotu do dyskusji w ramach niemiecko-chińskiego Dialogu Praw Człowieka, konieczności wypełniania przez Pekin zobowiązań wynikających z Konwencji o prawie morza i orzeczenia z 2016 roku ws. Morza Południowochińskiego. Rząd federalny wskazuje ponadto, że otwarta wymiana naukowa i akademicka, silne kontakty między społeczeństwami obywatelskimi oraz koneksje kulturowe przynoszą korzyści zarówno Niemcom, jak i Chinom. Wzajemnie zadowalające relacje gospodarcze powinny być oparte na uczciwej konkurencji oraz liberalnym podejściu do dostępu do rynku i warunków inwestycyjnych.

Berlin jest przekonany, że współpraca z Chinami może mieć pozytywny wpływ na skalę globalną, przyczyniając się m.in. do ochrony klimatu, środowiska i bioróżnorodności, globalnego bezpieczeństwa żywnościowego oraz realizacji Agendy 2030 ds. Zrównoważonego Rozwoju. Jedne z najważniejszych gospodarek na świecie - RFN i ChRL – są odpowiedzialne za realizację tych zadań.

Część 4 strategii koncentruje się na potrzebie wzmocnienia pozycji RFN i całej UE względem ChRL. Wzrastająca konkurencja i rywalizacja systemowa z Chinami wymagają nowych wysiłków ze strony Niemiec i Unii Europejskiej w celu wzmocnienia gospodarki, konkurencyjności, suwerenności technologicznej i ochrony infrastruktury krytycznej, a także ochrony otwartych społeczeństw i obrony interesów wobec Chin. Chińskie działania, w których biznes, nauka i polityka są ściśle powiązane, przyczyniły się już do zdobycia przez Chiny wiodącej roli na rynku w wielu dziedzinach, a istotną rolę w tym procesie odgrywają środki państwowe i silnie chroniony rynek. Strategia „Made in China 2025”, tworzenie „gospodarki podwójnego obiegu” oraz wypowiedzi chińskich przywódców wskazują, że Chiny dążą do stworzenia ekonomicznych i technologicznych zależności w celu realizacji interesów politycznych. Jednocześnie, powołując się na interesy bezpieczeństwa, Chiny starają się zwiększyć swoją niezależność od zagranicznych dostaw. W świetle powyższego, nieuczciwe praktyki ze strony Chin mogą mieć negatywny wpływ na międzynarodowe bezpieczeństwo, suwerenność i dobrobyt. Niemcy uważają, że nieuchronne jest skonfrontowanie się z tym zagrożeniem za pomocą odpowiednich środków (np. wprowadzenie unijnego instrumentu przeciwdziałania przymusowi, nowoczesnego prawa konkurencji, rozporządzenia w sprawie subsydiów zagranicznych zakłócających rynek wewnętrzny, utrzymanie mechanizmu screeningu). Oprócz poprawy ram regulacyjnych w Niemczech i Europie, konieczne jest zmniejszenie ryzyka (de-risking). Oznacza to minimalizację zależności w kluczowych obszarach, uwzględniając aspekty geopolityczne podczas podejmowania decyzji gospodarczych i zwiększenie odporności rynku UE. De-risking ma być „uzupełnieniem rzeczywistej siły, jaką jest otwartość niemieckiego systemu politycznego, gospodarczego i społecznego”. Ta część tekstu wskazuje także na zagrożenia militarne, bezpieczeństwo w cyberprzestrzeni oraz znaczenie ochrony przed dezinformacją.

Te ostanie tematy są kontynuowane w części 5, która podkreśla znaczenie współpracy międzynarodowej na rzecz równoważenia wpływów chińskich na świecie. Strategia podkreśla, że otwartość i zachowanie międzynarodowej perspektywy charakteryzują niemiecki model społeczno-gospodarczy. Niemcy pragną utrzymać dobre relacje ze wszystkimi państwami, a także je pogłębiać tam, gdzie to możliwe. Temu celowi służyć ma aktywna dyplomacja prowadzona przez Niemcy na całym świecie, służąca wypracowywaniu modeli współpracy z partnerami i przedstawieniu kontroferty względem chińskich propozycji, jak Inicjatywa Pasa i Szlaku. Niemcy wskazują na kilka ważnych punktów, które są kluczowe dla przyszłości świata. Jest to utrzymanie partnerstwa transatlantyckiego, większe europejskie wsparcie dla Bałkanów Zachodnich, wzrost europejskich inwestycji infrastrukturalnych w Afryce w kontekście inicjatywy Global Gateway oraz Partnerstwa na rzecz globalnej infrastruktury i inwestycji. Prócz tego Niemcy dostrzegają potrzebę balansowania chińskich wpływów w regionie Zatoki Perskiej, na obszarze Indo-Pacyfiku (strategia RFN względem tego regionu została opublikowana na jesieni 2020 roku) oraz w Ameryce Łacińskiej. Proponują szereg narzędzi i inicjatyw umożliwiających zwiększenie zaangażowania Niemiec i UE w tych regionach (np. wzmocnienie roli ONZ, gruntowna reforma WTO, intensyfikacja dialogu UE-ASEAN,) oraz domagają się szybkiego zakończenia negocjacji i ratyfikacji wynegocjowanych umów z Australią, Meksykiem, Chile, Kenią, Nową Zelandią, Indiami, Indonezją, Tajlandią oraz MERCOSUR. W tej sekcji znajduje się także szerokie nawiązanie do rosyjskiej agresji na Ukrainę i roli Chin w tym konflikcie. Berlin podkreśla, że „Chiny nie bronią wiarygodnie suwerenności i integralności terytorialnej Ukrainy” oraz że „Niemcy oczekują od Chin konkretnych działań, popierających słowne zobowiązania do poszanowania suwerenności, integralności terytorialnej i zasad zapisanych w Karcie NZ.” Jest to ważne również względem utrzymania stabilności w Cieśninie Tajwańskiej oraz bezpieczeństwa na Morzu Południowochińskim, a także w szerszym kontekście międzynarodowej kontroli zbrojeń.

Ostatni, najkrótszy rozdział strategii, przynosi nowatorskie spojrzenie na aktorów zaangażowanych w kształtowanie polityki Niemiec wobec Chin. Rząd nie zdejmuje z siebie odpowiedzialności, ale chce ją rozciągnąć na podmioty pozapaństwowe, które w ostatnich latach utrzymują bardzo szerokie i intensywne relacji z Chinami. Wskazuje na znaczenie zaangażowania miast i gmin, a szczególnie krajów związkowych, które są w strategii określone jako „kluczowi interesariusze”. Władze federalne zobowiązują się do dyskutowania z landami spraw związanych z relacjami z ChRL. Rząd chce wspierać tę kooperację także poprzez wymianę i wykorzystanie eksperckiej wiedzy think tanków (przede wszystkim berlińskiego Merics). Gabinet Scholza chce zwiększyć swoje zaangażowanie i zachęca kraje związkowe, miasta i gminy, a także sfery biznesu, akademii i społeczeństwa obywatelskiego, aby poszerzały swoją wiedzę fachową na temat Chin.

Wszystkie te elementy składają się na niezwykle kompleksową, dokładnie przemyślaną i wybiegającą daleko w przód strategię budowania wielopoziomowych relacji Niemiec z Chinami. Dokument obrazuje zdjęcie na okładce – to plansza do gry w weiqi, najstarszej na świecie gry planszowej, w której celem dla graczy jest zajęcie jak największego terytorium. Charakterystyczną cechą weiqi jest zapewnienie równych szans w rywalizacji, umożliwiając słabszym graczom konkurowanie z silniejszymi. Dąży się do stworzenia warunków sprzyjających uczciwej i wyrównanej rozgrywce, gdzie każdy ma szansę osiągnięcia sukcesu, niezależnie od swojej pozycji wyjściowej.

Gra w weiqi to ciekawa metafora relacji niemiecko-chińskich, w których partnerstwo miesza się z rywalizacją, konkurencja wymaga współpracy, a przeciwnik jest jednocześnie najważniejszym partnerem.

Na ten paradoks zwracała uwagę minister spraw zagranicznych Niemiec, Annalena Baerbock, prezentując 13 lipca tekst strategii w siedzibie instytutu Merics w Berlinie. Polityczka podkreślała ogromne znaczenie, jakie dla RFN odgrywa Państwo Środka, jak bardzo oba kraje są ze sobą powiązane i jak silnie zależne. Jednocześnie szefowa niemieckiej dyplomacji wskazywała: „nie musimy używać szkła powiększającego, aby widzieć, że Chiny się zmieniły. Każdy, kto słucha Chin, wie, z jaką pewnością siebie będą one miały decydujący wpływ na rozwój naszego świata – bardziej represyjnego wewnętrznie, bardziej ofensywnego na zewnątrz. Chiny się zmieniły, dlatego też nasza polityka wobec Chin musi się zmienić.”

Zaprezentowana przez Baerbock strategia to rodzaj kompasu dla dwustronnych stosunków. Wraz z nową strategią rząd federalny wysyła wiadomość: chcemy współpracować z Chinami, ponieważ Niemcy potrzebują Chin, ale i Chiny potrzebują silnych Niemiec w Europie. Dokument buduje zatem mocną bazę dla niemieckiego zaangażowania na świecie i nakreśla ramy do wielowymiarowej kooperacji z partnerami w Niemczech i na arenie międzynarodowej. Jednocześnie gabinet Scholza podkreśla, że nie chce oddzielać się od Chin, ale raczej ograniczyć ryzyko tak bardzo, jak to możliwe. De-risking jest tu w wielu miejscach słowem-kluczem.

Jednocześnie należy podkreślić, że strategia nie ma mocy prawnej – ma służyć wyłącznie jako przewodnik dla przyszłych relacji z Pekinem. Partie aktualnej koalicji rządowej (SPD, Zieloni i FDP) uzgodniły jej powstanie już w umowie koalicyjnej jesienią 2021 roku. Negocjacje dotyczące ostatecznego kształtu strategii trwały kilkanaście miesięcy. Socjaldemokraci, zieloni i liberałowie debatowali nad głównymi pytaniami, które ogniskowały się wokół kwestii tego, jak osiągnąć utrzymanie dobrych stosunków, uwzględnić interesy niemieckich firm i jednocześnie jasno określić, że RFN zamierza zmniejszyć ryzyka związane z relacjami z Chinami. W przeciwieństwie do okresu rządów Angeli Merkel, która wykazywała bardzo permisywny stosunek do władz w Pekinie, obecny rząd pokazuje większą ostrożność i potrzebę bardziej roztropnego podejścia do ChRL.

Na opublikowany tekst zareagowała natychmiast strona chińska – rzecznik MSZ skrytykował strategię podkreślając, że upolityczni ona stosunki dwustronne, co przyniesie efekt przeciwny do zamierzonego. Jak określił Wang Wenbin, za pomocą tej strategii rząd federalny „tworzy sztuczne ryzyko i wyznacza granice wartościami i ideologiami.” Z punktu widzenia chińskiego kierownictwa państwowego i partyjnego jest to podział. Dla Niemców strategia oznacza jednak inkluzywne podejście do współczesnej polityki międzynarodowej, opartej na wielostronnej współpracy, koordynacji i zaangażowaniu partnerów państwowych i pozapaństwowych.