29.10.2024
W dniach 9-11 października odbył się 44. i 45. szczyt ASEAN oraz powiązane spotkania w Laosie, co było doskonałą okazją do wzmocnienia pozycji tego państwa na arenie międzynarodowej w ramach sprawowanego w 2024 r. przewodnictwa w ASEAN. Motywem przewodnim tegorocznych szczytów było wzmocnienie odporności połączeń ASEAN z pozostałymi państwami regionu (ASEAN: Enhancing Connectivity and Resilience). Na tej podstawie należy wnioskować, że szczyty w Wientianie miały na celu podkreślić kluczowe znaczenie stowarzyszenia w środowisku międzynarodowym, które jest coraz bardziej poddawane geopolitycznym tarciom. Mimo rosnącej liczby wyzwań o charakterze politycznym, przed którymi stoi ASEAN, rząd Laosu położył główny nacisk na mniej kontrowersyjne kwestie, związane z rozwojem współpracy gospodarczej i zrównoważonego rolnictwa, a także wzmocnieniem łańcuchów dostaw. W tym obszarze udało się odnieść wymierne sukcesy za sprawą zakończenia kolejnych rund negocjacyjnych w sprawie aktualizacji umowy o wolnym handlu ASEAN-Chiny (ASEAN-China Free Trade Area, ACFTA) i porozumienia o handlu towarami w ramach ASEAN (ASEAN Trade in Goods Agreement, ATIGA). Pozytywne rezultaty przewodnictwa Laosu zostały częściowo przyćmione przez skutki nasilającej się rywalizacji mocarstw na forum Szczytu Azji Wschodniej (East Asia Summit, EAS), ponieważ nie udało się wypracować konsensusu w sprawie treści wspólnego oświadczenia.
Rząd Laosu przyjął pragmatyczną postawę w ramach swojego przewodnictwa w ASEAN, skupiając się na obszarach, w których osiągnięcie postępów było relatywnie proste i nie było narażone na ryzyko porażki. W związku z tym priorytetowe znaczenie miało posunięcie naprzód negocjacji dotyczących integracji gospodarczej, uzgodnienie nowej wizji wspólnoty ASEAN (ASEAN Community), a także zakończenie kolejnych formalności związanych z przystąpieniem Timoru Wschodniego do ASEAN.
Jednym z głównych sukcesów serii spotkań w Laosie było zakończenie negocjacji poświęconych aktualizacji umowy o wolnym handlu ASEAN-Chiny – ACFTA 3.0. Dzięki temu udało się – do pewnego stopnia – przenieść punkt ciężkości w dyskusji dotyczącej relacji ASEAN-Chiny ze sporu na Morzu Południowochińskim na rozwój współpracy ekonomicznej. Zgodnie z treścią wspólnego oświadczenia w ACFTA 3.0 znajdzie się pięć nowych obszarów współpracy: gospodarka cyfrowa, źródła energii odnawialnej, łańcuchy dostaw, małe i średnie przedsiębiorstwa, a także regulacje dotyczące konkurencji oraz ochrony konsumentów. Z perspektywy umów zawieranych przez ASEAN z innymi partnerami na szczególną uwagę zasługuje uwzględnienie kwestii środowiskowych, co może się przyczynić do wdrożenia tego rodzaju regulacji do innych porozumień, na przykład Regionalnego Kompleksowego Partnerstwa Gospodarczego (Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP).
Za kolejny sukces przewodnictwa Laosu w 2024 r. należy uznać wypracowanie postępów w negocjacjach nad aktualizacją porozumienia o handlu towarami w ramach ASEAN – ATIGA 2.0, które ma zostać sfinalizowane w 2025 r. i będzie regulować sfery związane z zieloną energią oraz gospodarką cyfrową. Równolegle do tych działań udało się opracować nowe standardy z zakresu handlu cyfrowego poprzez wprowadzenie numerów identyfikacyjnych przedsiębiorstw (UBIN). Powyższe ustalenia stanowią znaczący krok w stronę wzmocnienia ramowej umowy ASEAN dotyczącej gospodarki cyfrowej (ASEAN Digital Economy Framework Agreement, DEFA), co przyczyni się do ułatwienia transgranicznego handlu cyfrowego pomiędzy państwami członkowskimi stowarzyszenia. Dzięki tym inicjatywom region Azji Południowo-Wschodniej zachowa swoją konkurencyjność na arenie międzynarodowej i będzie mógł utrzymać wysokie tempo rozwoju gospodarczego.
Pozostałe dwie kwestie, na które warto zwrócić uwagę, to wkład Laosu w przygotowania nowej wizji wspólnoty ASEAN wykraczającej poza 2025 r. oraz pełne członkostwo Timoru Wschodniego w ASEAN. Poprzednie wizje ASEAN były zazwyczaj opracowywane na okres dziesięciu lat. Tym razem nowa wizja wspólnoty ASEAN, składająca się z trzech filarów (polityka i bezpieczeństwo, gospodarka, sprawy społeczno-kulturowe), zostanie opracowana na okres do 2045 r. Konsultacje na temat finalnego dokumentu, który ma być przyjęty podczas przyszłorocznego przewodnictwa Malezji w ASEAN, odbywały się za sprawą specjalnego zespołu zadaniowego na wysokim szczeblu do spraw wizji wspólnoty ASEAN po 2025 r. (High-Level Task Force on ASEAN Community’s Post-2025 Vision). Rząd Laosu wziął również odpowiedzialność za pilotowanie procesu przyznania Timorowi Wschodniemu pełnego członkostwa w ASEAN, do którego najprawdopodobniej dojdzie w przyszłym roku.
Spośród serii szczytów w Wientianie należy wyróżnić 25. szczyt ASEAN-Korea Południowa, podczas którego podjęto decyzję o podniesieniu rangi stosunków do kompleksowego strategicznego partnerstwa (comprehensive strategic partnership, CSP), czyli najwyższego poziomu, jaki jest możliwy w relacjach stowarzyszenia z partnerami dialogu. Spośród wszystkich jedenastu partnerów dialogu, ASEAN zawarło wcześniej CSP ze Stanami Zjednoczonymi, Chinami, Australią, Indiami i Japonią. Korea Południowa jest zatem najnowszym członkiem tej grupy. Rząd w Seulu zamierza wzmocnić współpracę z ASEAN w kluczowych obszarach, takich jak technologia cyfrowa, pojazdy elektryczne, inteligentne miasta. W ramach lepszej współpracy z zakresu bezpieczeństwa obie strony będą organizować regularne spotkania na szczeblu ministrów obrony. Ponadto Korea Południowa zapowiedziała zwiększenie środków na rozwój współpracy do 48 mln USD do 2027 r. Biorąc pod uwagę zaostrzającą się chińsko-amerykańską rywalizację, podniesienie rangi stosunków z kolejną średnią potęgą pozwoli stowarzyszeniu na skuteczniejsze równoważenie wpływów Waszyngtonu i Pekinu.
Pomimo starań Laosu nie udało się uniknąć napięć wokół sporów o charakterze politycznym. Jednym z głównych tematów rozmów prowadzonych na szczytach był kryzys wewnętrzny w Birmie. Liderzy państw Azji Południowo-Wschodniej wezwali birmańską juntę oraz zbrojne ugrupowania mniejszości etnicznych do przedsięwzięcia „konkretnych działań” w celu zakończenia konfliktu, który wybuchł w lutym 2021 r. po wojskowym zamachu stanu. Warto zaznaczyć, iż po raz pierwszy od trzech lat Birma wysłała na szczyt wysokiego przedstawiciela ministerstwa spraw zagranicznych - Aung Kyaw Moe. Do tej pory birmański rząd unikał wysyłania cywilnego przedstawiciela na szczyty ASEAN, co było skutkiem wprowadzenia zakazu udziału w tych wydarzeniach przywódcy junty – generała Min Aung Hlainga. Był to jednak jedyny przełom, ponieważ pozostałe państwa członkowskie po raz kolejny wezwały Birmę do wdrożenia pięciopunktowego konsensusu wypracowanego w kwietniu 2021 r., który nadal pozostaje punktem odniesienia dla stowarzyszenia w działaniach mających na celu stabilizację sytuacji politycznej. Na tle Indonezji, sprawującej przewodnictwo w ASEAN w 2023 r., zaangażowanie Laosu w proces mediacji pomiędzy skonfliktowanymi stronami było marginalne. Indonezyjski rząd wyszedł z kilkoma inicjatywami, jak na przykład utworzenie biura dla specjalnego wysłannika ASEAN do Birmy oraz różnego rodzaju platform do rozmów z przedstawicielami zbrojnych ugrupowań mniejszości etnicznych walczących z juntą. Tymczasem Laos przyjął pasywną postawę wobec kryzysu w Birmie, przez co inicjatywę w tej sprawie przejęła Tajlandia oraz Chiny. Podczas rozmów w Laosie delegacja z Tajlandii przedstawiła propozycję zorganizowania w grudniu bieżącego roku nieformalnych konsultacji z udziałem państw członkowskich ASEAN w celu opracowania planu pokojowego. Zaangażowanie Tajlandii nie powinno budzić zaskoczenia, ponieważ konflikt w sąsiadującej Birmie ma bezpośredni wpływ na sytuację w tym kraju. Rząd w Bangkoku mierzy się z wyraźnym wzrostem przestępczości transgranicznej, przede wszystkim w kontekście handlu narkotykami oraz bronią. Bezradność stowarzyszenia jest również wykorzystywana przez Pekin, który zwiększa swoje wsparcie dla junty z zamiarem konsolidacji zależności od chińskiego wsparcia materialnego oraz politycznego na arenie międzynarodowej. Od czasu serii porażek birmańskiego wojska, Chiny zaostrzają swoją krytykę pod adresem Rządu Jedności Narodowej (National Unity Government, NUG) oraz zbrojnych ugrupowań mniejszości etnicznych. Ponadto Pekin legitymizuje rząd Min Aung Hlainga poprzez zapraszanie przedstawicieli junty na spotkania formatów wielostronnych, czego najlepszym przykładem jest Szanghajska Organizacja Współpracy oraz Forum Xiangshan. Nic zatem nie wskazuje na to, aby w najbliższym czasie dojdzie do normalizacji sytuacji wewnętrznej w Birmie. Mało tego, wraz z upływem czasu chińskie wpływy w tym kraju będą silniejsze, a stowarzyszeniu będzie trudniej wywrzeć realną presję na juncie, żeby powstrzymała się od stosowania przemocy i usiadła do stołu negocjacyjnego ze swoimi oponentami.
Oprócz kryzysu birmańskiego na szczycie ASEAN wyraźnie wybrzmiała kwestia sporów na Morzu Południowochińskim, przede wszystkim w kontekście eskalacji chińsko-filipińskich napięć. Głos w tej sprawie zabrał prezydent Ferdinand Marcos Jr, który wezwał ASEAN oraz Chiny do przyspieszenia – trwających od 2017 r. – negocjacji nad Kodeksem Postępowania na Morzu Południowochińskim (Code of Conduct in the South China Sea, COC). Według doniesień medialnych za zamkniętymi drzwiami prezydent Marcos Jr użył jeszcze mocniejszych słów wobec pozostałych członków ASEAN, apelując o to, aby „nie przymykać oczu” na agresywne działania na spornych obszarach Morza Południowochińskim, ponieważ taka postawa prowadzi do marginalizacji roli stowarzyszenia w regionie i jest sprzeczna z jego przeznaczeniem. Co prawda nie wskazano żadnego konkretnego państwa w roli „agresora”, ale na podstawie licznych incydentów z udziałem chińskich i filipińskich statków można jednoznacznie stwierdzić, że przedstawiciel Filipin odwoływał się do ekspansjonistycznej polityki ChRL. Tymczasem premier Li Qiang za wzrost napięć w regionie obwinił „zewnętrzne siły”, które jego zdaniem nieustannie wtrącają się w regionalne sprawy, próbując w ten sposób doprowadzić do konfliktu w Azji. Premier ChRL nie sprecyzował jakie państwa uznaje za „zewnętrzne siły”, ale można założyć, iż przede wszystkim chodzi o Stany Zjednoczone, albowiem Pekin wielokrotnie ostrzegał Waszyngton przed ingerencją w spory na Morzu Południowochińskim. Dodatkowo Li Qiang podkreślił zaangażowanie Chin w przestrzeganie konwencji o prawie morza (United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS) oraz Deklaracji o postepowaniu stron na Morzu Południowochińskim (Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea, DOC), czego dowodem ma być udział w dialogu z bezpośrednio zaangażowanymi w spór państwami. Chiński premier konsekwentnie utrzymuje, że nie występują przeszkody dla swobody w ruchu powietrznym i morskim na obszarze Morza Południowochińskiego, pomimo militaryzacji sztucznych wysp oraz wzmożonej aktywności chińskiej floty.
W swoich uwagach dotyczących rozmów na temat kodeksu postepowania Ferdinand Marcos Jr zwrócił uwagę, że mimo licznych rund negocjacyjnych wciąż nie udało się osiągnąć konsensusu w podstawowych sprawach, jak chociażby zasada samoograniczania się. Przy tej okazji warto przytoczyć reakcję – pochodzącego z Kambodży – Sekretarza Generalnego ASEAN, Kao Kim Hourna, którego zdaniem negocjacje cały czas posuwają się naprzód i nie ma powodów, żeby mówić o stagnacji tego procesu. Z jednej strony wyważona opinia Sekretarza Generalnego nie powinna dziwić, biorąc pod uwagę sposób funkcjonowania stowarzyszenia (ASEAN Way). Z drugiej jednak strony trudno się oprzeć wrażeniu, iż przyjęcie takiej narracji służy interesom Pekinu, który przeciąga negocjacje, aby jednocześnie skonsolidować swoje wpływy na spornych obszarach Morza Południowochińskiego. Na korzyść tej interpretacji przemawiają wydarzenia z 2012 r., kiedy po raz pierwszy w historii nie udało się wydać wspólnego komunikatu po 45. szczycie ministrów spraw zagranicznych ASEAN (ASEAN Ministerial Meeting, AMM), ponieważ ówczesny minister spaw zagraniczny Kambodży - Hor Namhong, zablokował uwzględnienie w dokumencie zastrzeżeń zgłaszanych przez Filipiny oraz Wietnam w sprawie sytuacji na Morzu Południowochińskim.
Zajęcie przez prezydenta Marcosa twardego stanowiska jest wyrazem narastającego rozczarowania rządu w Manili biernością ASEAN wobec rosnącej presji, jaką chiński rząd wywiera na Filipiny z zamiarem wyegzekwowania swoich rozległych roszczeń na Morzu Południowochińskim. W tym kontekście można wskazać na kolejną analogię do wydarzeń z 2012 r., kiedy ówczesny prezydent Benigno Aquino III – podobnie jak obecnie Ferdinand Marcos Jr – publicznie wyraził swoje niezadowolenie z postawy ASEAN wobec polityki Pekinu w regionie.
Według doniesień medialnych spór na Morzu Południowochińskim był również jedną z głównych przyczyn, dla których nie udało się wydać wspólnego oświadczenia wieńczącego 19. Szczyt Azji Wschodniej. Swój sprzeciw wobec wypracowanego tekstu dokumentu zgłosili przedstawiciele Rosji oraz Chin, którzy nie zaakceptowali punktu dotyczącego Morza Południowochińskiego. Znalazło się w nim między innymi odniesienie do rezolucji ONZ z 2023 r. (A/RES/78/69), zgodnie z którą UNCLOS określa ramy prawne wszelkich działań podejmowanych na morzach i oceanach. W rezolucji zostało również podkreślone znaczenie Międzynarodowego Trybunału Prawa Morza w rozwiązywaniu sporów, co ma kluczowe znaczenie z perspektywy korzystnego dla Filipin wyroku trybunału w sprawie sporu z Chinami. Tymczasem minister spraw zagranicznych Rosji Siergiej Ławrow poinformował na konferencji prasowej, że odpowiedzialność za brak wspólnego oświadczenia spoczywa na Stanach Zjednoczonych i państwa sojuszniczych (Japonia, Korea Południowa, Australia i Nowa Zelandia), ponieważ chciały przekształcić treść dokumentu w oświadczenie o charakterze politycznym.
***
W ramach tegorocznego przewodnictwa w ASEAN, Laos wykazał się dyplomatyczną zręcznością, koncentrując się na kwestiach znajdujących szerokie poparcie, takich jak intensyfikacja współpracy ekonomicznej oraz pogłębienie integracji gospodarczej. Pragmatyczna strategia Laosu doprowadziła jednak do odsunięcia na dalszy plan bardziej skomplikowanych zagadnień politycznych, w tym kryzysu wewnętrznego w Birmie oraz eskalacji napięć na Morzu Południowochińskim. Mimo wszystko należy przyznać, że nawet Indonezja – największe państwo członkowskie ASEAN – nie osiągnęła wymiernych sukcesów w tych obszarach w ramach swojego ubiegłorocznego przewodnictwa w stowarzyszeniu. Naiwnością byłoby zatem oczekiwanie skuteczniejszych działań od Laosu, jednego z najmniejszych państw regionu, które jest dodatkowo pod silnymi wpływami ze strony Chin. Biorąc pod uwagę fakt, że przewodnictwo w ASEAN zostanie przejęte w 2025 r. przez Malezję można się spodziewać, że kwestie związane z sytuacją na Morzu Południowochińskim zostaną przywrócone na szczyt agendy stowarzyszenia. Niemniej jednak mało prawdopodobnym jest zaostrzenie retoryki ASEAN wobec Chin, z uwagi na tzw. „cichą dyplomację” prowadzoną przez malezyjski rząd.