22.02.2022
Mimo niemałego zamieszania w styczniu bieżącego roku, ostatecznie udało się Kambodży zorganizować coroczne spotkanie ministrów spraw zagranicznych ASEAN w formule hybrydowej. Według wstępnych planów spotkanie miało się odbyć w pierwszej połowie stycznia, ale trudności w podróżowaniu związane z restrykcjami epidemiologicznymi, a także kontrowersje wokół wizyty premiera Kambodży w Birmie na początku stycznia i związana z nią krytyka ze strony części państw ASEAN zmusiły Kambodżę, sprawującą prezydencję w stowarzyszeniu, do zmiany terminu spotkania. Biorąc pod uwagę okoliczności towarzyszące organizacji tego wydarzenia, jaki i skomplikowaną sytuację wewnątrz ASEAN, warto zwrócić uwagę na jego przebieg i ustalenia.
Zacznijmy od tego, że w spotkaniu, do którego doszło 17 stycznia, wzięło udział dziewięciu z dziesięciu ministrów spraw zagranicznych państw członkowskich ASEAN. Na początku lutego rząd Kambodży poinformował, że w związku z niewystraczającymi postępami w implementacji pięciopunktowego konsensusu, szef birmańskiej dyplomacji Wunna Maung Lwin, nie został zaproszony. Niemniej jednak Birma wciąż mogła zgłosić apolitycznego przedstawiciela, który reprezentowałby państwo w wydarzeniu. Informacja w sprawie wykluczenia Wunna Maung Lwin’a świadczyła o zmianie stanowiska przez premiera Hun Sena, który jeszcze pod koniec 2021 roku twierdził, że nie powinno się pozbawiać birmańskiego rządu możliwości udziału w wydarzeniach organizowanych w ramach ASEAN. Wszystko wskazuje na to, iż zmiana decyzji w tej sprawie była wynikiem wyjątkowo silnej presji wewnątrz ASEAN ze strony pozostałych państw członkowskich, żeby utrzymać dotychczasową politykę w interakcji z juntą. Dodatkowym argumentem była postawa birmańskiego przywódcy, który od zakończenia wizyty Hun Sena nie podjął żadnych znaczących kroków w kierunku implementacji pięciopunktowego konsensusu.
Podobnie jak to było w przypadku szczytu ASEAN z października ubiegłego roku junta nie zdecydowała się na wskazanie apolitycznego przedstawiciela, powołując się na zasadę i praktykę równej reprezentacji na forum ASEAN. Stąd rola Birmy w spotkaniu ograniczona została do biernej obserwacji spotkania w formie wideokonferencji. Postawa rządu z Naypyidaw sprawiła, że ministerialne spotkanie zostało w dużym stopniu przyćmione przez kwestie związane z nieobecnością Birmy oraz sytuacją wewnętrzną w kraju, która rok od zamachu stanu wciąż była daleka od stabilizacji. Minister spraw zagranicznych Kambodży - Prak Sokhonn, będący jednocześnie nowym specjalnym wysłannikiem ASEAN do Birmy zapowiedział podczas konferencji prasowej plan swojej wizyty w Birmie w marcu 2022 roku, podczas której oprócz spotkań z przedstawicielami junty zamierza również porozmawiać z pozostałymi stronami sporu, w tym z członkami rządu jedności narodowej Birmy (National Unity Government, NUG). Zapowiedź, zwłaszcza w części dotyczącej spotkania z NUG, spotkała się z poparciem ze strony pozostałych państw stowarzyszenia, zwłaszcza Malezji i Indonezji. Na chwilę obecną wojskowy rząd nie prowadzi dialogu z przedstawicielami NUG, co więcej, w maju ubiegłego roku junta ogłosiła, że członkowie rządu jedności narodowej są uznani za organizację terrorystyczną. Prak Sokhonn stwierdził, że trudno będzie osiągnąć jakiekolwiek postępy we wdrażaniu pięciopunktowego konsensusu, jeżeli skonfliktowane ze sobą strony nie rozpoczną negocjacji. W związku z tym zaproponował, że może odegrać rolę pośrednika w tym procesie, ale aby to było możliwe, junta musi stworzyć odpowiednie warunki, przede wszystkim konieczne jest umożliwienie spotkań specjalnego wysłannika z przedstawicielami NUG. Kilka dni po ministerialnym spotkaniu ASEAN, ministerstwo spraw zagranicznych Birmy wydało oświadczenie, w którym krytycznie odniosło się do ewentualnego spotkania specjalnego wysłannika z opozycją polityczną. Ministerstwo zakomunikowało, że państwa ASEAN nie powinny ingerować w wewnętrzne sprawy Birmy, a także nie powinny popierać działalności terrorystycznej, co jest sprzeczne z Kartą ASEAN.
Bezkompromisowa postawa rządu Min Aung Hlaing’a świadczy o tym, że wykluczenie z udziału w wydarzeniach w ramach ASEAN nie stanowi wystarczającego imperatywu do zmiany kursu dotychczasowej polityki wewnątrz kraju. Ponadto bez ustępstw w dostępie specjalnego wysłannika ASEAN do przedstawicieli NUG, stowarzyszenie zostanie pozbawione możliwości odegrania roli mediatora. Hun Sen zapowiedział już, że Kambodża zamierza kontynuować swoje bezpośrednie podejście do procesu negocjacyjnego w Birmie, ale wszystko wskazuje na to, że będzie to proces powolny i prawdopodobnie nie zostanie zakończony wraz z prezydencją Kambodży w ASEAN.
O tym jak bardzo sytuacja w Birmie jest skomplikowana najlepiej świadczą najnowsze badania opinii społecznej przeprowadzonych przez singapurski ośrodek ISEAS - Yusof Ishak Institute wśród przedstawicieli świata biznesu, mediów i akademii. Dotychczasowa polityka ASEAN wobec Birmy uzyskała poparcie 37% respondentów. Niewiele mniej osób nie zgadza się ze strategią stowarzyszenia – 33,1%, natomiast 29,9% ankietowanych zajęło pozycję neutralną. Biorąc pod uwagę bardzo ograniczone postępy, nie powinno być zaskoczeniem, że najsurowiej polityka ASEAN została oceniona przez przedstawicieli Birmy. Głównym argumentem za poparciem reakcji ASEAN na kryzys w Birmie było „podjęcie aktywnych kroków na rzecz mediacji” z poparciem rzędu 42,5%. Jeżeli weźmiemy pod uwagę fakt, że do zamach stanu doszło na początku lutego, a pięciopunktowy konsensus został wypracowany pod koniec kwietnia, natomiast pierwszego specjalnego wysłannika ASEAN mianowano pół roku od zamachu stanu, można polemizować czy reakcja stowarzyszenia była wystarczająco „aktywna”. Niemniej jednak należy pamiętać o dużych ograniczeniach instytucjonalnych ASEAN. Dlatego na drugim miejscu, z poparciem 30,1%, znalazł się argument mówiący o „robieniu wszystkiego co jest w mocy ASEAN w obrębie instytucjonalnych ograniczeń i nieprzejednanej postawy birmańskich interesariuszy”. Głównym powodem krytyki ASEAN, który został wskazany przez 45,5% ankietowanych, była „zbyt wolna odpowiedź stowarzyszenia na eskalację polityczną i kryzys humanitarny z uwagi na wewnętrzny rozłam w ASEAN”. Na drugim miejscu, z wynikiem 26,4%, respondenci wskazali „niestosowanie przez ASEAN twardszych metod, mających na celu efektywne ograniczenie działań junty”. Zwolennicy bardziej zdecydowanych działań pochodzili przede wszystkim z Malezji (43,5%) i Birmy (39,9%), ale wynik powyżej 30% odnotowano również w przypadku Wietnamu (33,3%) oraz Singapuru (32,9%). Rozwiązania ekstremalne nie cieszą się jednak dużym poparciem. Na pytanie w jaki sposób kontynuować działania w wobec Birmy, 37,8% badanych opowiedziało się za dotychczasowymi działaniami, polegającymi na zaangażowaniu w niezależny dialog z głównymi aktorami na wewnętrznej scenie politycznej Birmy w celu budowy zaufania. Działania te powinny być uzupełnione o skoordynowaną odpowiedź, wspólnie z międzynarodowymi parterami (24,4%). Za zmianą polityki w kierunku twardego stanowiska wobec wojskowego rządu Birmy opowiedziało się 19,6% ankietowanych, a za rozwiązaniem „atomowym” wiążącym się z wykluczeniem Birmy z ASEAN zagłosowało tylko 9,8% respondentów. W przypadku ostatniej propozycji większość stanowili badani z Birmy (21,4%), ale na drugim miejscu ponownie uplasowała się Malezja (16,3%).
Wszystko wskazuje na to, że ASEAN będzie kontynuował próby mediacji pomiędzy zwaśnionymi stronami, zwłaszcza do końca bieżącego roku pod przewodnictwem Kambodży, gdzie pierwsza i druga opcja uzyskały największe poparcie w badaniach przeprowadzonych przez ISEAS. W przyszłym roku prezydencję w ASEAN przejmie Indonezja, której wyniki są bardzo zbliżone do tych z Kambodży. Wszystko jednak będzie zależało od dynamicznej sytuacji w Birmie, a także od tego czy generał Min Aung Hlaing dotrzyma swoich obietnic o przeprowadzeniu wyborów powszechny w sierpniu 2023 roku i zniesieniu stanu wyjątkowego.