08.03.2024
Liderzy państw członkowskich ASEAN oraz Australii spotkali się w dniach 4-6 marca w Melbourne w ramach specjalnego szczytu z okazji 50. rocznicy uzyskania przez Australię statusu „partnera dialogu” ASEAN. Warto zaznaczyć, że Australia była pierwszym państwem, które zostało partnerem dialogu ASEAN w 1974 r., co było przełomowym wydarzeniem, świadczącym o uznaniu Australii przez państwa Azji Południowo-Wschodniej za wiarygodnego partnera. Z kolei Australia dała wyraz swojemu poparciu dla centralnej roli ASEAN w regionie. Stosunki pomiędzy Australią i ASEAN od wielu lat mają priorytetowy charakter, co najlepiej było widoczne w 2021 r., kiedy Australia znalazła się w pierwszej grupie państw (obok Chin), z którymi ASEAN podniosło rangę stosunków do kompleksowego partnerstwa strategicznego. Biorąc pod uwagę ostatnie wydarzenia należy się zastanowić jak w rzeczywistości wyglądają stosunki ASEAN-Australia, a także jakie kluczowe decyzje podjęto podczas ostatniego szczytu.
Współpraca ekonomiczna
Stopniowa ewolucja współpracy Australii z państwami Azji Południowo-Wschodniej oraz ze Stowarzyszeniem Narodów Azji Południowo-Wschodniej (ASEAN) na przestrzeni ostatnich 50 lat przyczyniła się do budowy wzajemnego zaufania oraz rozwoju praktyk na poziomie instytucjonalnym i kulturowym, co pozwoliło na poszerzanie zakresu współpracy o coraz to nowe obszary. Nie bez znaczenia dla tego procesu było również jednoczesne pogłębianie relacji dwustronnych z poszczególnymi państwami członkowskimi ASEAN. Niemniej jednak Australia wciąż nie wykorzystała w pełni swojego potencjału do rozbudowy swoich ekonomicznych wpływów w regionie. Zgodnie z sondażem opinii publicznej przeprowadzonym na grupie przedstawicieli państw Azji Południowo-Wschodniej i opublikowanym w 2023 r. przez singapurski ośrodek badawczy ISEAS - Yusof Ishak Institute, Australia zajmuje dopiero szóstą pozycję wśród aktorów o największych wpływach ekonomicznych w regionie. Tym samym Australia uplasowała się za Chinami, ASEAN, Stanami Zjednoczonymi, Japonią oraz Unią Europejską, ale przed Wielką Brytanią, Koreą Południową oraz Indiami. Podobnie wygląda sytuacja w przypadku zestawienia liderów promujących zasady wolnego handlu. Australia znalazła się dopiero na siódmym miejscu razem z Nową Zelandią. Lepszy wynik uzyskały takie podmioty jak ASEAN, Stany Zjednoczone, Unia Europejska, Chiny, Japonia, a także Wielka Brytania.
Australia stoi przed wielkim wyzwaniem, polegającym na zwiększeniu wymiany handlowej oraz współpracy inwestycyjnej z ASEAN. Według przeglądu kompleksowego partnerstwa strategicznego Australia-ASEAN opublikowanego przez sekretariat ASEAN w styczniu 2024 r., łączna wymiana handlowa pomiędzy stronami wyniosła w 2022 r. 101,1 mld USD, a co za tym idzie Australia była ósmym największym partnerem handlowym ASEAN, odpowiadając jedynie za 3,4% łącznej wymiany handlowej stowarzyszenia. Wartość australijskich inwestycji w państwach członkowskich ASEAN wyniosła w 2022 r. 2,03 mld USD. W porównaniu do 2017 r. odnotowano jednak spadek udziału Australii we wszystkich bezpośrednich inwestycjach zagranicznych napływających do ASEAN z 6,3% do 2,9%.
Wszystko wskazuje na to, że australijski rząd zdaje sobie sprawę z niewykorzystanego potencjału współpracy ekonomicznej. Dlatego w listopadzie 2022 r. zlecono przygotowanie specjalnego raportu, mającego na celu przygotowanie strategii rozwoju współpracy handlowej i inwestycyjnej pomiędzy Australią oraz Azją Południowo-Wschodnią. We wrześniu 2023 r. australijski rząd opublikował obszerny raport (Invested: Australia’s Southeast Asia Economic Strategy to 2040), przygotowany przez specjalnego wysłannika Australii do Azji Południowo-Wschodniej Nicholasa Moore’a, w którym znalazły się rekomendacje dotyczące wsparcia handlu i inwestycji w dziesięciu priorytetowych obszarach (żywność, surowce, transformacja energetyczna, infrastruktura, edukacja, regulacje dotyczące podróżowania, ochrona zdrowia, gospodarka cyfrowa, usługi finansowe, przemysł kreatywny). Ponadto zidentyfikowane zostały trzy kluczowe inicjatywy, skupiające się na zabezpieczeniu porozumień inwestycyjnych, promocji wymiany biznesowej, a także wprowadzeniu odpowiednich ułatwień oraz praktyk dla młodych specjalistów. Wraz z wydaniem raportu podjęto decyzję o natychmiastowym przeznaczeniu 62 mln USD na pobudzenie handlu oraz inwestycji. Specjalny szczyt ASEAN-Australia w dużej mierze został oparty na wynikach i rekomendacjach Moore’a. W związku z tym na jednym z wydarzeń zorganizowanych w ramach szczytu premier Anthony Albanese ogłosił utworzenie specjalnego funduszu (Southeast Asia Investment Financing Facility) z kapitałem wynoszącym 1,3 mld USD. Zgodnie z zapowiedziami środki finansowe zostaną przeznaczone na pożyczki, gwarancje oraz ubezpieczenia dla projektów, które będę wspierały dwustronny handel i inwestycje, ze szczególnym uwzględnieniem procesu rozwoju infrastruktury oraz źródeł energii odnawialnej. Premier Albanese zapowiedział również, że w ciągu najbliższych czterech lat kolejne 140 mln USD zostanie przeznaczone na przedłużenie istniejącego programu Partnerstwa na rzecz Infrastruktury (Partnerships for Infrastructure), którego celem jest stymulacja zrównoważonego rozwoju poprzez utworzenie wysokiej jakości infrastruktury w państwach członkowskich ASEAN.
Współpraca polityczna i strategiczna
Zgodnie z wynikami przytaczanego wcześniej sondażu przeprowadzonego przez ISEAS - Yusof Ishak Institute Australia znajduje się na piątym miejscu pośród aktorów o największych wpływach polityczny i strategicznych w Azji Południowo-Wschodniej. Lepiej pod tym względem zostały ocenione Chiny, Stany Zjednoczone, ASEAN oraz Unia Europejska. Na tej podstawie można stwierdzić, że również w tym obszarze australijski rząd powinien wykazać się większym zaangażowaniem, tym bardziej, że Azja Południowo-Wschodnia leży w bezpośrednim sąsiedztwie i jest obszarem nasilającej się chińsko-amerykańskiej rywalizacji. Ograniczone wpływy polityczne w tym regionie są częściowo wynikiem zaniedbań na polu zaangażowania handlowego oraz inwestycyjnego. Pięć dekad temu PKB Australii było większe niż łączne PKB wszystkich państw członkowskich ASEAN, a stosunki były w dużej mierze definiowane przez australijską pomoc rozwojową. Obecnie łączne PKB ASEAN jest dwukrotnie większe od PKB Australii, a co za tym idzie pozycja obu aktorów w regionie uległa zmianie. Analogiczna zmiana powinna zajść w przypadku politycznego i strategicznego zaangażowania w Azji Południowo-Wschodniej. Na chwilę obecną Australia podejmuje próbę modyfikacji swojego wizerunku, kreując się na regionalnego aktora, który jest zwolennikiem centralnej roli ASEAN w regionie oraz wartości przedstawionych w opublikowanej przez ASEAN w 2019 r. strategii w Indo-Pacyfiku (ASEAN Outlook on the Indo-Pacific, AIOP). Przyjęcie takiej postawy wiąże się jednak z pewnymi wyzwaniami dla australijskiego rządu, przede wszystkim ze względu na bliskie relacje ze Stanami Zjednoczonymi. AIOP kładzie duży nacisk na inkluzywność regionalizmu, co oznacza wchodzenie w interakcję i współpracę ze wszystkimi aktorami, nawet Chinami. Tymczasem Australia jako jeden z głównych amerykańskich sojuszników jest pod coraz większą presją, aby ograniczać rosnący potencjał Pekinu. Ponadto stowarzyszenie przywiązuje dużą wagę do zasady nieingerencji w wewnętrzne sprawy innych państw, co ogranicza możliwości Australii do zwiększenia swoich politycznych wpływów, na przykład poprzez interwencję w przypadku kryzysowych sytuacji – konflikt w Birmie. Zasada nieingerencji wiąże się jednocześnie z nieideologicznym podejściem do stosunków międzynarodowych. Natomiast w AIOP wykluczono wszelkie formy rywalizacji na rzecz dialogu i współpracy. Zaangażowanie Australii w takie minilateralne formaty współpracy jak QUAD oraz AUKUS jest dalekie od wyżej wymienionych wartości i przekłada się na zaostrzenie politycznych podziałów w regionie oraz ograniczenie strategicznych wpływów Australii. O ambiwalentnym podejściu ASEAN do obu formatów najlepiej świadczy fakt, że we wspólnym oświadczeniu wieńczącym specjalny szczyt ASEAN-Australia (The Melbourne Declaration) nie znalazło się ani jedno nawiązanie do AUKUS, natomiast QUAD pojawiło się jednokrotnie, ale tylko w kontekście programu szczepionkowego.
Wspólne oświadczenie zostało wydane 6 marca i składa się z 55 punktów, podzielonych na sześć sekcji. Znalazły się w nim odniesienia do wielu ważnych kwestii zarówno w kontekście sytuacji regionalnej jak i globalnej, ale użyty język świadczy o tym, że przyjęto możliwie najmniej konfrontacyjną postawę. W związku z tym można stwierdzić, że strona australijska podporządkowała się wymogom stosowanym przez ASEAN, chcąc uniknąć niepotrzebnych napięć i wzmocnić wzajemne zaufanie. Osiągnięty w ten sposób kompromis doprowadził do tego, że dokument zawiera dużo ogólników i niejasnych sformułowań. W sekcjach poświęconej sytuacji w Strefie Gazy wezwano do natychmiastowego i trwałego zawieszenia ognia, uwolnienia zakładników pojmanych podczas ataku z października ubiegłego roku oraz wzmożonej pomocy humanitarnej. Na szczególną uwagę zasługuje część dotycząca sytuacji na Morzu Południowochińskim, w której nie znalazła się krytyka agresywnych działań Chin na spornych wodach tego akwenu. Co prawda według doniesień Associated Press przedstawiciele Filipin i Australii lobbowali za powołaniem się w oświadczeniu na wyrok trybunału arbitrażowego z 2016 r., ale najwidoczniej nie udało się osiągnąć w tej sprawie konsensusu. Wezwano jedynie wszystkie zaangażowane strony do unikania jednostronnych działań mogących zagrozić bezpieczeństwu i stabilności w regionie. Mimo tego, szczyt w Melbourne w dużej mierze został przyćmiony przez dwa incydenty z udziałem chińskich i filipińskich statków w pobliżu płycizny Second Thomas, do których doszło dzień przed zakończeniem szczytu. W jednym z nich jednostki chińskiej straży przybrzeżnej użyły armatek wodnej wobec cywilnego statku Unaizah, który brał udział w misji zaopatrzeniowej dla posterunku znajdującego się na pokładzie statku BRP Sierra Madre. Natomiast drugi był związany z niebezpiecznymi manewrami chińskiej straży przybrzeżnej, które ostatecznie doprowadziły do kolizji ze statkiem filipińskiej straży przybrzeżnej biorącym udział w misji zaopatrzeniowej. Kolejna eskalacja napięć na Morzu Południowochińskim jest najlepszym dowodem na to, że apele o wstrzemięźliwość w działaniach nie przynoszą wymiernych rezultatów, które mogłyby przyczynić się do stabilizacji sytuacji. W tym miejscu warto jednak dodać, że Australia zdaje sobie sprawę z powagi sytuacji oraz znaczenia bezpieczeństwa morskiego w Azji Południowo-Wschodniej. Dlatego pierwszego dnia szczytu australijska minister spraw zagranicznych Penny Wong ogłosiła przekazanie państwom członkowskim ASEAN 42 mln USD wsparcia finansowego na rzecz wzmocnienia zdolności z zakresu bezpieczeństwa morskiego.
Narracja w przypadku kryzysu wewnętrznego w Birmie także nie uległa zmianie w porównaniu do poprzednich spotkań z udziałem przedstawicieli ASEAN. W deklaracji z Melbourne zaapelowano o skuteczną implementację pięciopunktowego konsensusu wypracowanego przez ASEAN w kwietniu 2021 r., wstrzymanie działań zbrojnych i efektywną realizację pomocy humanitarnej, a także odwołano się do aktywności specjalnego wysłannika ASEAN do Birmy. Bardzo mało prawdopodobnym jest, aby powtarzanie tych samych wezwań skłoniło birmańską juntę do zaprzestania agresji i wznowienia procesu demokratyzacji państwa. Niemniej jednak jest to wynik głębokiego podziału na dwa obozy wewnątrz ASEAN. Państwa kontynentalne skłaniają się w stronę łagodniejszej postawy i ustępstw względem wojskowego rządu. Tymczasem państwa morskie (szczególnie Malezja i Indonezja, które zmagają się z coraz liczniejszymi falami uchodźców z Birmy) opowiadają się za zdecydowanym potraktowaniem birmańskiej junty. W podobnym stylu zaadresowane zostały kwestie dotyczące rosyjskiej inwazji na Ukrainę oraz działań Korei Północnej. Dodatkowo warto podkreślić, iż zabrakło jakichkolwiek odniesień do sytuacji w Cieśnienie Tajwańskiej, która ma istotne znaczenie strategiczne zarówno dla ASEAN jak i Australii. Bez wątpienia australijski rząd, a także Zachodni obserwatorzy oczekiwaliby przyjęcie ostrzejszej retoryki we wspólnym oświadczeniu. Niemniej jednak głównym celem szczytu było wzmocnienie stosunków z ASEAN, dlatego wywieranie zbyt dużej presji na pozostałych uczestnikach wydarzenia byłoby kontrproduktywne z perspektywy rządu w Canberze.
Rozwój relacji bilateralnych
Wydarzenia o tak wysokiej randze jak specjalny szczyt ASEAN-Australia stanowią doskonałą platformę pod rozwój stosunków dwustronnych. Tak było również w tym przypadku, ponieważ Australia zawarła szereg porozumień bilateralnych z niektórymi państwami członkowskimi ASEAN. Niedługo przed rozpoczęciem szczytu doszło do oficjalnej wizyty prezydenta Filipin, podczas której podpisano trzy ważne porozumienia. Pod koniec lutego Ferdinand Marcos Jr. i premier Anthony Albanese podpisali protokoły ustaleń poświęcone współpracy w domenie morskiej, z zakresu cyberbezpieczeństwa, a także wdrożenia odpowiednich regulacji dotyczących praw konkurencji, co ma usprawnić współpracę ekonomiczną. W ramach pierwszego porozumienia oba państwa mają zacieśnić współpracę cywilno-wojskową z zakresu bezpieczeństwa i przestrzegania prawa międzynarodowego na obszarach morskich oraz ułatwić wspólne działania na rzecz ochrony środowiska. Ponadto obie strony zobowiązały się do wymiany informacji o zagrożeniach cybernetycznych oraz promocji rozwiązań ułatwiających rozwój gospodarki cyfrowej. Z kolei ostatni protokół ustaleń ma posłużyć do ułatwienia współpracy ekonomicznej poprzez odpowiednie regulacje dotyczące fuzji i technik dochodzeniowych, które są istotne z perspektywy przepisów o konkurencji.
Z kolei w trakcie trwania szczytu premierzy Laosu i Australii podpisali porozumienie w sprawie podniesienia rangi stosunków dwustronnych do kompleksowego partnerstwa. Anthony Albanese oraz Sonexay Siphandone zobowiązali się do rozwoju relacji dwustronnych między państwami w czterech kluczowych sektorach. W tym celu będzie pogłębiana współpraca z zakresu edukacji i rozwoju zasobów ludzkich, zacieśniania współpracy handlowej i inwestycyjnej, przeciwdziałania zmianom klimatycznym oraz rozbudowy źródeł energii odnawialnej, a także pogłębiania współpracy z zakresu obronności i egzekwowania prawa.
Laos nie był jedynym państwem, z którym Australia podniosła rangę stosunków dyplomatycznych, ponieważ wkrótce po zakończeniu szczytu premierzy Anthony Albanese i Pham Minh Chinh podpisali porozumienie, na mocy którego podniesiono rangę stosunków między państwami do kompleksowego partnerstwa strategicznego. Zgodnie ze wspólnym oświadczeniem oba państwa będą rozwijać współpracę w wielu różnych obszarach, takich jak obronność, handel i inwestycje, relacje międzyludzkie, zmiany klimatyczne i odnawialne źródła energii, a także technologie cyfrowe. Ponadto zapowiedziano bliską współprace regionalną i międzynarodową. Na mocy porozumienia Australia dołączyła do grupy państw, z którymi Wietnam posiada najwyższą z możliwych rang stosunków bilateralnych. Wśród nich znajdują się Chiny, Rosja, Indie, Korea Południowa, Japonia oraz Stany Zjednoczone.
Podsumowanie
Zarówno raport Nicholasa Moore’a jak i organizacja specjalnego szczytu miały za zadanie wysłanie jasnego sygnału, że Australia jest wiarygodnym partnerem Azji Południowo-Wschodniej. Premier Anthony Albanese oraz jego rząd włożył dużo pracy, żeby przeanalizować słabe punkty współpracy z ASEAN, a następnie przygotować fundamenty pod strategiczną komunikację opartą na kilku głównych filarach: biznesie (handel i inwestycje), przeciwdziałaniu zmianom klimatycznym oraz rozwojowi źródeł energii odnawialnej, a także bezpieczeństwie morskim. Szczyt stał się platformą dialogu nie tylko na szczeblu rządowym, albowiem w wydarzeniu wzięli również przedstawiciele biznesu oraz analitycy i naukowcy z regionu, nadając przedsięwzięciu kompleksowy charakter. Australia przedstawiła szereg konkretnych inicjatyw skierowanych w obszary, które były do tej pory najbardziej zaniedbane. Z drugiej strony pokazano możliwości płynące z zacieśnienia współpracy, a także udowodniono, że Australia nie opiera swojej polityki zagranicznej wyłącznie na sieci sojuszy zorientowanych wokół Stanów Zjednoczonych.