202106.09
2

FocusOSA #194: Polityka w ASEAN

Od połowy marca bieżącego roku mamy do czynienia z ciągłą obecnością chińskich statków (najprawdopodobniej funkcjonujących w ramach milicji morskiej) na filipińskich wodach Morza Południowochińskiego. Głównym punktem zapalnym napięć stała się rafa Whitsun, oddalona o 175 mil morskich na zachód od wybrzeży prowincji Palawan, gdzie zanotowano obecność ponad 200 chińskich jednostek o czym poinformował minister obrony Delfin Lorenzana. W jaki sposób coraz bardziej asertywna postawa ChRL wpłynie na relacje Filipin z partnerami w Azji Wschodniej oraz Stanami Zjednoczonymi i czy podpisanie umowy VFA zostanie przyśpieszone? Należy pamiętać, że dzieje się to w kontekście pandemicznym a Amerykanie próbują przebić dostawy chińskich szczepionek dla partnerów azjatyckich.

Nieustająca chińska obecność na filipińskich wodach przyczyniła się do zwiększenia intensywności składania oficjalnych protestów dyplomatycznych. Niemal każdego dnia ministerstwo spraw zagranicznych zaczęło składać skargi przeciwko chińskiej aktywności na obszarze wyłącznej strefy ekonomicznej Filipin na Morzu Południowochińskim, zwłaszcza w obrębie archipelagu Spratly. Tym samym pod koniec maja poinformowano, że osiągnięto liczbę 100 protestów dyplomatycznych złożonych przeciwko Chinom od czerwca 2016 roku, kiedy Rodrigo Duterte został prezydentem kraju. Zatem z jednej strony mamy pozytywne relacje między Duterte a Xi Jinpigiem, a z drugiej dyplomacja filipińska nie odkłada sporów terytorialnych ad acta.

Chińskie działania w obrębie tzw. szarej strefy (grey zone) spotkały się nie tylko ze zdecydowaną odpowiedzią ze strony ministerstwa spraw zagranicznych, ale odpowiednie kroki o podobnej intensywności podjął resort obrony. Rozpoczęto kampanię patroli morskich realizowanych zarówno przez marynarkę wojenną jak i straż przybrzeżną przy wsparciu sił powietrznych. Kluczowym elementem było zarówno zwiększenie liczby jednostek biorących udział w patrolach jak i ich intensywności. Zgodnie z danymi zgromadzonymi przez amerykański ośrodek badawczy Asia Maritime Transparency Initiative (AMTI), 13 jednostek filipińskiej marynarki wojennej oraz straży przybrzeżnej przeprowadziło w ciągu dwóch pierwszych tygodni maja 57 patroli w obrębie archipelagu Spratly oraz łachy Scarborough. Dla porównania, przez 10 miesięcy bezpośrednio poprzedzających okres zwiększonej aktywności, zaledwie trzy statki przeprowadziły siedem patroli na wspomnianych wcześniej obszarach Morza Południowochińskiego.

Działania Pekinu na obszarach będących przedmiotem sporów morskich i terytorialnych nie umknęły również uwadze społeczności międzynarodowej, a swoje zaniepokojenie potencjalną eskalacją sytuacji wyraziły Japonia (posiadająca również spory terytorialne z Chinami), Australia (będąca na wojennej ścieżce z Pekinem po wezwaniu do przeprowadzenia międzynarodowego śledztwa dotyczącego pandemii koronawirusa w Chinach), a także Stany Zjednoczone. Na szczególną uwagę zasługuje reakcja ostatniego z wymienionych państw, albowiem jest traktatowym sojusznikiem Filipin. Na początku kwietnia Sekretarz Stanu Antony Blinken w rozmowie telefonicznej z szefem filipińskiej dyplomacji Teodoro Locsin’em nie tylko wyraził swoje zaniepokojenie sytuacją na Morzu Południowochińskim, ale co ważniejsze, zapewnił, że wydarzenia na tym akwenie będą podstawą do uruchomienia traktatu o wzajemnej obronie z 1951 roku. Dwa dni później doszło do podobnej rozmowy telefonicznej, przy czym tym razem została przeprowadzona pomiędzy Sekretarzem Obrony Lloydem J. Austin’em III oraz ministrem obrony Delfinem Lorenzaną. Szef amerykańskiego resortu obrony zapewnił swojego odpowiednika o pełnym zaangażowaniu w wypełnieniu wszelkich traktatowych zobowiązań, kontynuacji misji swobody żeglugi w regionie, a także podkreślił znaczenie umowy regulującej warunki przebywania amerykańskich żołnierzy na Filipinach (Visiting Forces Agreement, VFA). Niemniej jednak pałac prezydencki podszedł sceptycznie do amerykańskich gwarancji, powołując się na amerykańską „bezczynność” w 1995 roku, kiedy Chiny przejęły kontrolę nad rafą Mischief (Mischief Reef), a następnie w 2012 roku nad łachą Scarborough (Scarborough Shoal). Warto nadmienić, że na te same argumenty prezydencki rzecznik Harry Roque powołuje się, aby deprecjonować krytykę prochińskiej polityki zagranicznej Rodrigo Duterte, która zdaniem przeciwników politycznych doprowadziła do ostatnich wydarzeń wokół rafy Whitsun i nie przyniosła realizacji szeregu projektów infrastrukturalnych będących przedmiotem umów podpisanych pomiędzy Duterte i Xi Jinping’iem przy okazji spotkań na najwyższym szczeblu.

Los wspomnianej wyżej VFA stanowi wyraźny przykład kondycji relacji pomiędzy Manilą i Waszyngtonem. W lutym ubiegłego roku prezydent Rodrigo Duterte podjął arbitralną decyzję o wycofaniu się z porozumienia, co było kolejnym dowodem jego antyamerykańskich sentymentów. Od początku było jasne, że ministerstwo spraw zagranicznych a zwłaszcza resort obrony nie były zwolennikami takiego rozwoju sytuacji, ponieważ brak VFA wiąże się z drastycznym obniżeniem jakości współpracy dwustronnej z zakresu bezpieczeństwa i obrony. Rodrigo Duterte zdążył jednak przyzwyczaić nas do dwugłosu w sprawie polityki zagranicznej kraju, w której pałac prezydencki w większości przypadków prezentuje postawę prochińską lub neutralną, aczkolwiek sprzyjającą interesom Pekinu, natomiast Teodoro Locsin oraz Delfin Lorenzana wraz z podległymi im resortami upatrują powrotu do bliższych relacji ze Stanami Zjednoczonymi.

Biorąc pod uwagę rosnącą presję ze strony Chin na Morzu Południowochińskim, coraz częściej zaczęły się pojawiać głosy, że negocjacje nad nową wersją VFA zostaną przyspieszone. W połowie kwietnia Teodoro Locsin Jr. poinformował, że negocjacje trwające od 11 lutego bieżącego roku zmierzają ku końcowi, a do uzgodnienia pozostała „zaledwie jedna kwestia”. Warto wziąć pod uwagę fakt, że nowa umowa musi zostać zatwierdzona przez prezydenta Filipin. Pod koniec maja w przekazach medialnych pojawiły się doniesienia o tym, że Rodrigo Duterte rozważa przyszłość VFA, ale los umowy będzie zależał od liczby szczepionek na koronawirusa, jakie zdecydują się przekazać Stany Zjednoczone Filipinom z pierwszej puli 80 mln dawek, stanowiącej formę międzynarodowego wsparcia walki z pandemią COVID-19 zapowiedzianej przez prezydenta Joe Biden’a. Podczas gdy w doniesieniach z końca maja Harry Roque w wyważony sposób wypowiadał się o potencjalnej decyzji prezydenta w sprawie VFA, na początku czerwca filipiński ambasador w Stanach Zjednoczonych Jose Manuel Romualdez udzielił wywiadu, w którym przedstawił raczej optymistyczną perspektywę dla przyszłości porozumienia. Stwierdził między innymi, że jest „pewny, iż prezydent doceni poprawki wprowadzone do umowy”. Podkreślił przy tym, że Filipiny są największym odbiorcą amerykańskiego wsparcia w zakresie obrony w regionie Indo-Pacyfiku, którego wartość od 2015 roku jest szacowana na 690,45 mln USD. Ponadto w kolejny roku fiskalnym Manila ma otrzymać od Waszyngtonu pomoc finansową w wysokości 40 mln USD.

Pogarszająca się sytuacja epidemiologiczna w Azji Południowo-Wschodniej za sprawą nowej mutacji koronawirusa sprawia, że dostęp do szczepionki może mieć kluczowe znaczenie przy podjęciu decyzji odnośnie przyszłości VFA. Podczas obchodów 75. rocznicy nawiązania stosunków dyplomatycznych pomiędzy Stanami Zjednoczonymi i Filipinami, przypadającej na 4 czerwca, amerykański chargé d’affaires John Law zapowiedział, że Filipiny znajdą się w pierwszej grupie państw, które otrzymają szczepionki amerykańskiej produkcji. Dodał przy tym, że z pierwszej partii 25 mln szczepionek siedem mln dawek trafi do państw azjatyckich. Dużo zatem zależy od tego jak szybko i w jakim stopniu zostaną zaspokojone oczekiwania Duterte jeżeli chodzi o amerykański transport szczepionek na COVID-19. Raczej nie należy się spodziewać jakichkolwiek deklaracji prezydenta Filipin z sprawie VFA przed odbiorem szczepionek, ponieważ jest znany z ograniczonego zaufania do amerykańskich deklaracji. Co z resztą można łatwo usprawiedliwić, biorąc chociażby pod uwagę wydarzenia z końca maja. Otóż Sekretarz Stanu USA Antony Blinken nie był w stanie wziąć udziału w wirtualnym szczycie ministrów spraw zagranicznych ASEAN-Stany Zjednoczone z przyczyn technicznych. Na marginesie warto zaznaczyć, że był w trakcie podróży z Irlandii na Bliski Wschód, gdzie miał wziąć udział w mediacjach pomiędzy Izraelem i Hamasem. Według nieoficjalnych doniesień szefowie dyplomacji państw członkowskich ASEAN odnieśli wrażenie, że ich region znowu ma drugorzędne znaczenia, a amerykańska polityka zagraniczna skupia się wokół Bliskiego Wschodu.

Reasumując, asertywna polityka Pekinu na Morzu Południowochińskim, niepoparta żadnymi innymi zachętami oprócz szczepionek na koronawirusa (np. konkretnymi działaniami zorientowanymi na realizację obietnic infrastrukturalnych dla Filipin), może skończyć się zmianą decyzji Rodrigo Duterte odnośnie wartości VFA, abstrahując od jego osobistych odczuć wobec Waszyngtonu. Taki scenariusz jest tym bardziej prawdopodobny, jeżeli Stanom Zjednoczonym uda się zaspokoić wymagania pałacu prezydenckiego pod względem dostaw amerykańskich szczepionek na COVID-19 z najbliższej puli siedmiu mln dawek. Wiąże się to jednak z pewnym ryzykiem, ponieważ dostawa dużej liczby szczepionek na Filipiny może doprowadzić do wzrostu antagonizmów w regionie pomiędzy pozostałymi państwami, którym w tym samym stopniu zależy na zabezpieczeniu jak najwyższej liczby dawek. Taka sytuacja najprawdopodobniej zostanie wykorzystana przez Pekin, który skieruje w te miejsca dostawy własnych szczepionek. Biorąc jednak pod uwagę strategiczne znaczenie Filipin dla dalszego rozwoju sytuacji na Morzu Południowochińskim, dużą wartość wizerunkową podpisania nowej wersji VFA (zwłaszcza w kontekście obietnic wyborczych Joe Biden’a zorientowanych na odbudowę starych sojuszy – „America is back”), a także potrzebę odbudowy zaufania ASEAN do Stanów Zjednoczonych, wydaje się, że z perspektywy Waszyngtonu warto podjąć ryzyko.