202005.20
1

FocusOSA #150: Polityka w ASEAN

Z uwagi na pandemię COVID-19 rządy poszczególnych państw podjęły rozliczne kroki celem ratowania sytuacji gospodarczej. Jednak nie tylko wyzwania gospodarcze są tu istotne; istotnym elementem staje się konkurencja natury strategicznej. W takiej sytuacji został postawiony Wietnam, który po raz kolejny stał się celem wzmożonej aktywności Chin na Morzu Południowochińskim. Te przypadki możemy wyliczać: począwszy od 3 kwietnia, kiedy wietnamski kuter rybacki został zatopiony przez chińską jednostkę straży przybrzeżnej w pobliżu Wysp Paracleskich, po naruszenie wyłącznej strefy ekonomicznej z 13 kwietnia przez statek badawczy Haiyang Dizhi 8, eskortowany przez straż przybrzeżną ChRL. Uzupełnieniem aktywności chińskiej floty na obszarze sporu terytorialnego była decyzja rządu w Pekinie z 18 kwietnia o ustanowieniu administracyjnej zwierzchności nad Wyspami Paracelskimi i Spratly. Każde z tych działań spotkało się ze sprzeciwem dyplomatycznym Hanoi, a te zostały przez Waszyngton i Manilę. Podstawowym zagadnieniem, które tu się nasuwa jest pytanie o skuteczność działań Wietnamu w obliczu rosnącej potęgi ChRL? Stosunki z Chinami są określane mianem kompleksowego strategicznego partnera kooperacyjnego (comprehensive strategic cooperative partner), a co za tym idzie cieszą się najwyższym możliwym statusem z perspektywy Hanoi. Do grona strategicznych partnerów Wietnamu zalicza się jeszcze Rosję i Indie, ale w przypadku tych dwóch państw obowiązuje sformułowanie „kompleksowego partnera strategicznego (comprehensive strategic partner)”, bez członu „cooperative”. W związku z tym Hanoi stara się nie przedkładać sporów terytorialnych z Chinami nad inne obszary współpracy z Pekinem. Może o tym świadczyć chociażby fakt, że w dniach 21-23 kwietnia obie strony uczestniczyły w corocznym patrolu straży przybrzeżnych w Zatoce Tonkijskiej, organizowanych od 2000 roku. Gdyby wietnamski rząd chciał wyraźnie podkreślić swoje stanowisko wobec chińskich działań naruszających suwerenność państwa, powinien podjąć decyzję o nie przystąpieniu do tego patrolu. Jeszcze silniejszym sygnałem byłoby wycofanie się ze sztandarowego programu, jakim jest inicjatywa Pasa i Szlaku, który budzi wiele kontrowersji nie tylko w Wietnamie, ale również w państwach sąsiadujących, takich jak Kambodża czy Laos.

Jednak ta polityka wydaje się dobiegać końca. Pod koniec 2019 roku rząd w Hanoi próbował zaostrzyć swoje stanowisko wobec Chin, o czym świadczą doniesienia z listopada ubiegłego roku, zgodnie z którymi rozważano złożenie wniosku przeciwko Chinom do Stałego Trybunału Arbitrażowego w Hadze w sprawie sporu terytorialnego na Morzu Południowochińskim, podobnie jak to zrobiły Filipiny w 2013 roku (decyzja rządu w Manili otrzymała poparcie Wietnamu w 2014 roku). Najprawdopodobniej, bazując na doświadczeniach Filipin, przeprowadzono jednak kalkulacje zysków i strat takiego przedsięwzięcia i rządzące elity nie zdecydowały się na uruchomienie tej procedury. Trzeba wyraźnie podkreślić, że Hanoi dysponuje szerokim wachlarzem innych działań, które nie są obciążone tak dużą odpowiedzialnością, a mogą odnieść wymierne skutki. Komunistyczna Partia Wietnamu mogłaby wykorzystać sytuację wewnętrzną w kraju do zwiększenia presji na Pekinie, na przykład poprzez ograniczenie cenzury w mediach, polegającej na publikowaniu wiadomości poświęconych chińskim działaniom wymierzonym przeciwko wietnamskim interesom narodowym lub też oskarżających Chiny o wywołanie pandemii COVID-19. Z jednej strony, skutkiem byłoby zwiększenie (już i tak dużych) antychińskich nastrojów, które odbiłyby się na chińskich przedsiębiorstwach i produktach w Wietnamie. Z drugiej natomiast tego rodzaju działania mogłyby doprowadzić do protestów i zamieszek, które mogłyby być wymierzone w rządzących w Wietnamie. W związku z tym, najlepszym rozwiązaniem byłoby wzięcie przykładu z Indonezji, która w zdecydowany, aczkolwiek bezpieczny sposób, skłoniła Pekin do wycofania się z Morza Północnonatuńskiego dzięki wysłaniu w ten obszar straży przybrzeżnej, marynarki wojennej i łodzi rybackich, przy dodatkowym wsparciu lotnictwa.

Oprócz narzędzi na szczeblu bilateralnym, wietnamski rząd znajduje się obecnie w dogodnej pozycji do wywierania nacisków na poziomie multilateralnym, albowiem Wietnam sprawuje w 2020 roku roczną prezydencję w ASEAN, a także zasiada w Radzie Bezpieczeństwa ONZ w grupie niestałych członków do 2021 roku. Stwarza to niepowtarzalną okazję dla wietnamskich dyplomatów, aby po pierwsze, wynegocjować taką wersję Kodeksu Postepowania, która będzie w pierwszej kolejności zabezpieczała interesy państw członkowskich ASEAN. Po drugie, zaangażować struktury ONZ do większego udziału w rozstrzyganiu ewentualnych sporów na Morzu Południowochińskim lub wywierania silniejszej presji na ChRL, przy okazji kolejnych incydentów, zagrażających integralności państw Azji Południowo-Wschodniej. O zaangażowaniu wietnamskiej dyplomacji na forum ONZ może chociażby świadczyć nota werbalna złożona pod koniec marca bieżącego roku Sekretarzowi Generalnemu ONZ António Guterresowi wyrażająca sprzeciw wobec chińskich roszczeń terytorialnych.

Nowa rzeczywistość w postaci światowej pandemii COVID-19 może pokrzyżować (przynajmniej część) długoterminowych planów Hanoi. Przede wszystkimi chodzi tutaj o prezydencję w ASEAN, która zgodnie z art. 31 Karty ASEAN przysługuje państwom członkowskim przez jeden rok, a zmiany odbywają się w porządku alfabetycznym. Zgodnie z tym zapisem w 2021 roku stanowisko przewodniczącego stowarzyszenia powinno przejąć Brunei. W związku z tym, że pandemia koronawirusa uniemożliwiła normalne funkcjonowanie ASEAN, a co za tym idzie pozbawiła Wietnam możliwości pełnego wykorzystania swoich uprawnień jako lidera stowarzyszenia, pojawiają się nieoficjalne głosy o zaburzeniu dotychczasowego porządku i przedłużenia kadencji Wietnamu o kolejny rok, co byłoby sytuacją bezprecedensową w najnowszej historii ASEAN (od 1995 roku obowiązuje roczna rotacja). Mieliśmy już do czynienia jedynie ze zmianą kolejności alfabetycznej przy jednomyślnej zgodzie wszystkich państw członkowskich. W 2011 roku prezydencję objęła Indonezja zamiast Brunei, ponieważ rząd w Dżakarcie planował organizację w 2013 roku szczytu Wspólnoty Gospodarczej Azji i Pacyfiku (APEC) i chciał uniknąć jednoczesnej organizacji szczytu ASEAN oraz APEC w tym samym czasie.

Ostatni specjalny szczyt ASEAN odbył się 14 kwietnia za pośrednictwem wideokonferencji i był całkowicie poświęcony tematom dotyczącym walce z pandemią oraz sposobom ograniczenia jego negatywnych skutków w postaci kryzysu gospodarczego. Co prawda, w trakcie rocznej prezydencji organizowane są dwa szczyty ASEAN, ale zdarzały się przypadki, kiedy organizowano tylko jedno wydarzenie. W 2016 roku Laos zorganizował jeden szczyt we wrześniu, a co za tym idzie Wietnam mógłby w listopadzie bieżącego roku zrealizować program pierwotnie rozłożony na dwa spotkania.

Zgodnie z nieoficjalnymi doniesieniami część państw Azji Południowo-Wschodniej byłaby skłonna poprzeć wniosek przedłużenia prezydencji Wietnamu. Mają za tym przemawiać określone przesłanki, świadczące o dojrzałości politycznej elity rządzącej tego państwa. Wśród przykładów wymienia się między innymi organizację drugiego szczytu liderów Stanów Zjednoczonych i Korei Północnej z lutego ubiegłego roku, czy wyjątkowo skuteczne zapobieganie rozprzestrzeniania się COVID-19 w tym kraju.

Na korzyść dłuższej kadencji Wietnamu może przemawiać również fakt, że kolejny państwem, które zgodnie z art. 31 Karty ASEAN powinno sprawować prezydencję jest Brunei. Nie można go zaliczyć do najbardziej wpływowych państw regionu, a jego rozmiary, a co za tym idzie doświadczenie w zarządzaniu są – delikatnie mówiąc – ograniczone. Bogate złoża surowców naturalnych, takich jak gaz ziemny i ropa naftowa, zapewniają sułtanatowi bezpieczne funkcjonowanie nawet w obliczu światowego kryzysu ekonomicznego, z którym będą musieli się zmierzyć pozostali członkowie ASEAN. W przypadku wielu z nich straty będą liczone w miliardach dolarów, ponieważ gospodarka Tajlandii, Filipin czy Wietnamu w dużym stopniu jest uzależniona od wpływów z sektora turystycznego, a jak dobrze wiemy, jest on jednym z tych, które ucierpią najbardziej. Przywództwo Wietnamu może zatem okazać się pożądane przez pozostałe państwa regionu w obliczu widma kryzysu. Pozostaje jednak zadać pytanie, czy jest obecnie możliwe osiągnięcie jednomyślności przez ASEAN w jakiejkolwiek sprawie? Należy bowiem zakładać, iż będzie to warunek konieczny, podobnie jak to było w 2011 roku, kiedy doszło do zamiany terminami prezydencji między Indonezją i Brunei.

Jedną z głównych przeszkód na drodze do osiągnięcia porozumienia w tej sprawie mogą się okazać Chiny. Pekin zapewne z niepokojem obserwuje zwiększającą się współpracę na linii Hanoi-Waszyngton. Niewykluczone, że kwietniowe działania Pekinu wymierzone w Wietnam były pewnego rodzaju sygnałem ostrzegawczym, który był odpowiedzią na drugą w ciągu trzech lat wizytę amerykańskiego lotniskowca w porcie w Da Nang, a przy okazji miał przypomnieć Hanoi o ewentualnych konsekwencjach dalszego podążania w kierunku wzmacniania współpracy militarnej ze Stanami Zjednoczonymi. Atmosfery między dwoma komunistycznymi państwami z pewnością nie poprawią nowe doniesienia o domniemanych planach wydzierżawienia Amerykanom Zatoki Cam Ranh (gdzie znajduje się port militarny jak i cywilny) lub jednej z okolicznych wysp pod działania marynarki wojennej. Spekuluje się o bazie zaopatrzeniowej lub porcie wykorzystywanym do tymczasowego stacjonowania określonych jednostek. Biorąc pod uwagę zmieniające się trendy w amerykańskich siłach zbrojnych dużo bardziej prawdopodobna wydaje się druga opcja, ponieważ Pentagon dąży do zwiększania mobilności wszystkich jednostek militarnych, aby utrudnić potencjalnym wrogom atak. Scenariusz zwiększonej obecności amerykańskich żołnierzy w Wietnamie wydaje się, póki co mało prawdopodobny. Kluczowe są tu deklaracje polityczne w polityce obronnej Hanoi opartej na regule tzw. „trzech nie (three no’s)”, obowiązującej od czasów pierwszej Białej Księgi poświęconej założeniom polityki obronnej kraju z 1998 roku. Zgodnie z tą regułą rząd nie zgadza się na zawieranie jakichkolwiek sojuszy militarnych, zawieranie sojuszy z jednym państwem przeciwko drugiemu, a także nie pozwala na tworzenie baz wojskowych obcych państw na terytorium Wietnamu. O fundamentalnym znaczeniu tej zasady powinien świadczyć fakt, że została ona również zawarta w kolejnych Białych Księgach z 2004 oraz 2009 roku. W dokumencie z 2012 roku można zauważyć lekko zmodyfikowaną formę, ale wciąż obowiązuje to samo przesłanie, przy czym jednoczesnym zaprzeczeniu użycia siły w stosunkach międzynarodowych dopuszczono współpracę militarną z innymi państwami w celu zwiększenia bezpieczeństwa kraju. Za przełom – i początek odejścia od „trzech nie” – należy uznać najnowsze wydanie Białej Księgi z 2019 roku, ponieważ zgodnie z zapisem dozwolona jest współpraca militarna z innym państwem (przy jednoczesnym poszanowaniu niepodległości, suwerenności, integralności terytorialnej wszystkich stron oraz prawa międzynarodowego) dla wspólnych korzyści i interesów regionu i międzynarodowej społeczności. Zdaniem komentatorów jest to jedna z głównych przesłanek, na podstawie których można w ogóle rozważać prawdopodobieństwo funkcjonowania amerykańskiej bazy w Wietnamie, choć jest to na chwilę obecną niezwykle mało prawdopodobne rozwiązanie. Czynnik amerykański będzie miał tu istotną rolę i w powiązaniu z użyciem instrumentarium prawa międzynarodowego może, na jakiś czas, ograniczać rosnącą rolę Chińskiej Republiki Ludowej.